做事才有钱　花钱必问效　无效必问责——青岛市出台首部预算绩效管理地方性法规纪实（上）

近年来，青岛市市直部门要花财政的钱，除了正常的预算程序外，还加了一道“闸门”——即预算评审，“钱该不该给、该不该花”不是哪个人说了算，也不是简单的“打打折、拍脑袋”来决定，必须经预算评审后才能定；同时

近年来，青岛市市直部门要花财政的钱，除了正常的预算程序外，还加了一道“闸门”——即预算评审，“钱该不该给、该不该花”不是哪个人说了算，也不是简单的“打打折、拍脑袋”来决定，必须经预算评审后才能定；同时，拿到钱后也不是万事大吉，要进行绩效评价，必须“花出效果”，否则将会被追究责任。从今年11月起，这样的规矩更加明确了，用青岛市财政局负责人的话说，“做事才有钱，花钱必问效，无效必问责。”

青岛财政的底气，来自于11月1日开始施行的《青岛市预算绩效管理条例》（以下简称《条例》）。这个经青岛市第十五届人大常委会第二十一次会议通过，并报经山东省第十二届人大常委会第十次会议批准的《条例》，将绩效理念和管理方法贯穿于预算编制、执行和监督全过程，通过硬性约束政府理财行为，实现预算资金运行和预算管理效益最大化。

从法律层面管住“乱花钱”

青岛市出台的这一《条例》，是我国第一部专门规范预算绩效管理的地方性法规。对于成为“第一个吃螃蟹的人”，青岛市财政局负责人看得并不重。“我们无意追求第一，但却创了全国第一，而且与十八届四中全会确立的依法治国主题相吻合。”该负责人对记者说，这是一种机缘巧合，青岛市制定《条例》的初衷，就是想从法律层面管住“乱花钱、花钱不讲绩效”的现象。

一直以来，社会上存在这样一个错觉，财政的钱不要白不要，谁能要来就是本事大。于是，“跑部钱进”“跑局钱进”的现象层出不穷，其结果是浪费了财政资金，滋生了各种腐败问题。

为了改变过去“先分钱、再找项目”“重分钱、轻绩效”的做法，青岛市财政局从2008年开始试点预算绩效管理，从制度框架入手，逐步搭建起以预期绩效目标为核心，以预算评审、绩效监控和绩效评价为手段，以人大、政协、审计等机构、部门，以及社会各界专家、中介机构为支撑，各方共同参与的政府预算绩效管理新模式，预算绩效目标管理日益加强，绩效评价范围不断扩大，促进了财政资金使用效益的不断提高。

“虽然预算绩效管理取得了一些成绩，但要从根本上制约‘乱花钱’还任重道远，仅靠财政部门一己之力很难做到。”青岛市财政局负责人告诉记者，目前预算绩效管理仍存在认识还不到位的问题，一些部门对绩效管理存有抵触情绪。加上全国还没有一部专门规范预算绩效管理方面的法规，绩效管理缺乏法律保障，权威性不足，制约了进一步推进预算绩效管理的空间。

“财政的钱每一分来自纳税人，作为资金管理部门，明知道有些钱不该花却管不住、管不了，有时候更多的是无奈。”参与财政资金管理的相关负责人对记者说，解决问题的根本办法就是把预算绩效管理上升到法律层面，发挥立法对预算管理改革发展的引领和推动作用，将预算绩效管理纳入法制化、规范化轨道。财政部预算司绩效管理处处长李海南说：“新的《预算法》就绩效目标管理、绩效评价等内容作出了明确规定，这是个可喜的进步，为开展预算绩效管理提供了上位法依据。青岛市率先在预算绩效管理领域立法，也为地方财政部门推进这项工作开了个好头。”有了法律的“尚方宝剑”，财政部门管得理直气壮，哪个部门再乱花钱就得掂量一下法律责任了。

“早一天出台，早一天节约资金”

和青岛市财政局感同身受的，还有青岛市人大财经委主任委员刘瑞华。

“目前社会上有这样一种通病，预算单位总喊钱不够花，但把钱要回来后却不关心用途，也不关心花钱的效果。由于没有相关追责制度，个别单位认为反正又不掏自己的腰包，干成了是自己的政绩，干砸了算是公家交了学费，乐此不疲。”刘瑞华对记者说，市财政局成立预算评审和绩效管理机构后，这种现象有所改变，但在具体执行中遇到的阻力也不小，想追究责任却苦于没有手段。对人大机构而言，通过立法管好财政的钱，不仅有助于节约资金、提高资金使用效益，还可以促进政府职能转变，更好地服务地方经济发展和民生事业。

想法不谋而合，《条例》很快就进入立法程序。

“我们是2013年正式启动《条例》立法工作的，按照正常程序至少要到2015年才能出台。在市委、市政府和市人大的支持和大力推动下，立法工作进展非常顺利，不仅在当年被列入市人大2014年立法计划，《条例》在2014年8月经市人大常委会二审后就获得通过。”刘瑞华说，这在青岛市人大立法史上都是少见的，从中体现了预算绩效管理立法的必要性和紧迫性，也体现了社会各界对这部地方性法规认知的一致性。

“早一天出台，早一天节约资金。”刘瑞华道出了《条例》紧锣密鼓出台的原因。“通过立法，加强预算绩效管理的权威性，要求在预算编制时必须申报绩效目标，并实施绩效运行全程监控，强化绩效监督和结果问责，这样就有更好的手段把财政资金管住、管好。”

“《条例》的出台，凝聚了各方的智慧和力量。”青岛市财政局副巡视员彭勤告诉记者，为确保高质量完成《条例》起草工作，市财政局成立了专门工作小组，并委托财政部科研所全程参与立法起草工作。正式提交市人大常委会审议前，还在北京召开专家论证会，邀请财政部预算司、科研所，以及中国社会科学院、全国人大预工委、北京市财政局等有关官员和专家，就《条例》内容进行全面会审，提出具体完善建议。

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇指出，“财政预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，管住花钱的绩效将从一定程度上促进政府行政的绩效”。财政部科研所副所长王朝才也对《条例》谈了自己的看法，“绩效预算是在西方发达国家发展起来的，中国有自己的国情和管理体制，以前财经界理论探讨的多，落实到实践的少，上升到地方立法很不容易，《条例》为探索实施中国特色的预算绩效管理制度提供了试验田。”北京市财政局预算处副处长王瑞超说：“得知青岛顺利通过地方立法后，我们也很受鼓舞，下一步我们也会在现有预算绩效管理制度基础上，进一步提升制度的层级，把北京的预算绩效管理进一步深化推进。”

青岛市立法工作组在起草过程中，还一直密切跟踪《预算法》修订内容，使《条例》中关于绩效目标、绩效评价、人大常委会审查项目绩效情况等内容，与修订后的《预算法》高度一致，确保我国首部预算绩效管理地方性法规的科学性、合法性、前瞻性。

“内容可能还有完善的地方，但大的方向是对的。”青岛市财政局负责人说，《条例》的出台使预算绩效管理有法可依，革的不光是用钱单位的命，也是革财政自己的命，财政干部必须更加强化法律意识，自觉做到依法行政、依法理财。

硬性约束政府理财行为

翻开《条例》单行本可以看到，《条例》共有六章、三十六条，内容涵盖预算编制、执行、监督等环节的预算绩效管理，较好地将预算绩效管理理念融入到预算管理全过程。

“跟以前的暂行办法、意见相比，《条例》提升了预算绩效的权威性，硬性约束了政府理财行为。”青岛市财政局预算评审管理处处长王键对此进行了解读。

首先，把关口前移，预算编制必须先过“预算评审”关。以前资金使用单位热衷于追求政府公共资源占用最大化，希望通过多报预算得到更多资金，很少考虑资金的绩效，导致项目支出预算编制存在粗放和“报大数”现象，如果把关不严，极易造成资金浪费，甚至为贪污、腐败造就温床。为此，《条例》明确规定，“对专项资金安排中没有明确支出标准的项目支出，财政部门在审核其绩效目标的同时，应当对项目、资金安排进行预算评审，并将评审结果作为安排预算的重要依据”。这就从法律层面确认了预算评审的地位，通过在预算编制阶段进行预算评审，细化预算编制，确认项目的必要性和合理性，审核项目规模和价格成本，确保预算编制的每一分钱都落在项目的实处。

其次，加强目标管理，事前优化每一分钱的配置。目标管理是有效用好财政资金的关键节点，只有树立起“用好钱”才能“要来钱”的理念，才能防止“立项拍脑袋”“海报项目”“盲目请款”等问题，让有限的财政资金更好地进行配置并发挥效益。为此，《条例》规定，绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，进一步发挥绩效目标的先导性作用。“预算部门在编报年度预算时，应当根据本部门职能以及事业发展规划，按照财政部门的规定编报部门整体支出、项目支出的绩效目标和绩效说明”。“财政部门应当组织对预算部门提报的绩效目标进行审核”，从“要钱不问效”逐步向“用钱必问效”方向转变。

最后，实行问效问责，给花钱单位戴上“紧箍咒”。在过去，一方面政府提供公共服务不足，另一方面财政支出损失浪费严重，资金使用绩效低下。为此，《条例》明确规定，预算部门为绩效管理的责任主体，同时明确了人大、政府，以及财政、审计、预算等部门相应的管理和监督责任，并实行“花钱必问效、无效必问责”机制。这等于是给盲目要钱、低效花钱者设立了一条红线，在一定程度上促使花钱单位在决策前进行必要的论证，花钱之前就要明确将来达到的效果。

“相对于基本支出预算编制而言，项目支出由于每年内容不尽相同，项目支出标准、定额不一，项目支出预算编制难以像基本支出预算编制那样规范。为此，《条例》建立了专项资金‘生死制度’。”彭勤介绍说，预算部门在提出新设立专项资金时，应当按照要求提报本部门事业发展规划和三年资金使用计划，由财政部门组织力量开展绩效评估，确定资金的使用方向、范围和额度，而后必须提交市政府常务会议集体研究通过方可生效，从法律层面解决过去随意设置专项资金而无制度性约束的问题。

不仅如此，《条例》规定专项资金项目支出要全面实施预算评审和信息公开。没有细化到项目的专项资金不安排资金，没有补助标准的专项资金项目支出预算必须事先进行预算评审；财政部门批复部门预算后，预算部门应当及时将专项资金的承担单位、绩效目标、使用范围等信息向社会全部公布，实现专项资金的无缝隙公开制度。

《条例》还明确规定，建立专项资金退出机制。专项资金使用期限一般不得超过五年，超过三年要进行专项资金的中期绩效评估，经评估没有绩效、使用中出现违法违纪等行为的，应当及时压减或取消专项资金额度；专项资金使用期限届满后，应当结合年度项目支出绩效评价结果，重新进行绩效评估后再确定是否予以保留或调整使用额度，从法律层面上打破专项资金“只生不死”的怪圈。

“有了这些规定，部门再来要钱我们就得按法律办事了。”青岛市财政局负责人说，要钱可以，但必须接受“生死制度”的考验，如果还像过去那样编报预算，只管要钱、花钱，不管绩效，在经过各方面评审评价后，以后可能不仅要不到钱，恐怕单位负责人脸上也会挂不住的。

在走访和座谈中，记者感到了青岛市有关人士对《条例》的由衷赞叹。刘瑞华称之为“具有划时代意义”，《条例》解决了过去简单化审核预算、对部门考核没有评价依据、项目更改缺乏法律依据等弊端，实现了花钱既有绩效目标，又有评审程序，又有操作内容，又有无效追责和退出的机制。青岛市政府办公厅督查室处长刘军晓说，《条例》较好地打通了财政资金“最前一公里”和“最后一公里”，确保“钱花得出去、又能花得好”。青岛市审计局一位负责绩效审计的处室负责人说，随着《条例》的颁布实施，青岛市绩效审计迎来了春天，绩效审计的主体地位明确了，审计依据也做实了，对于开展绩效审计工作是一个很大的促进。

据了解，青岛市近几年来逐步扩大专项资金的绩效目标编制范围，原则上所有项目资金均提报绩效目标，同时对于没有明确补助标准的项目资金，要在预算安排前进行预算评审。近两年，青岛实施预算评审的财政资金近200亿元，平均审减率15%，审减金额累计近30亿元。刘瑞华展望说，随着《条例》绩效问责与法律责任等规定的实行，预算绩效管理会更加深入，部门花钱的绩效意识和理念会逐步提升，相信预算评审的资金审减率会更低，这也从侧面折射出预算绩效管理带来的正能量。