明确农业保险事权 防范农业风险

7月9日，国务院召开常务会议，部署加快发展现代保险服务业。会议提出要促进保险与保障紧密衔接，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱。同时将保险纳入灾害事故防范救助体系和通过保险推进产业升级。创新保险支农

7月9日，国务院召开常务会议，部署加快发展现代保险服务业。会议提出要促进保险与保障紧密衔接，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱。同时将保险纳入灾害事故防范救助体系和通过保险推进产业升级。创新保险支农惠农方式，支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。我国的农业保险将驶入“快车道”，在这一过程中更需要建立事权与支出责任相适应的农业保险制度，这不仅涉及中央与地方的关系，也涉及政府职能部门间的关系，是财政体制改革的重要环节和内容。

如何明确事权

农业保险事权的合理划分应有利于事权的履行

从我国的行政管理体制框架看，农业保险事权须从以下两个层次来划分：

一是政府部门间的划分，政府部门间事权的划分应依据事权的属性，农业保险制度是为了规避农业风险而存在的，虽然概念上是保险范畴，但应从属于农业属性，从这个角度看，保险是手段，农业保险要服务于农业发展、粮食安全等。从职能部门分工的角度看，农业部应从所有农业补贴政策的角度出发，统筹履行农业保险事权；保监会应从保险业务的管理监督履责，与此相适应，财政部门内部的事权划分也应进行适当调整，以有利于支出责任的落实。

农业保险由农业部门主导的积极意义在于：可明晰责任，整合多种农业补贴资金，综合目标任务的轻重缓急，优化补贴政策的结构，进一步扩大农业保险的支持力度，扩大农业保险补贴范围、提高补贴标准，这既有利于实现防范农业风险的目标，也有利于提高财政资金的使用效率。目前我国粮食补贴政策体系包括收入型补贴、生产型补贴和保障型补贴，补贴内容多，补贴数量分散，部分补贴内容已经难以发挥应有的作用。比如粮食直补政策，中央对农业的补贴本意是希望农民将其投入生产，改进生产设施，但后者往往将补贴彻底当作其收入来源，他们依然沿用过去的生产方式，粮食等农产品的生产成本也并未因此得到降低，在土地集约化、产业化经营及土地流转的情况下，还出现了享受粮食直补与从事农业生产脱节的情况。在这一背景下，可以考虑将粮食直接补贴政策改为农业保险补贴，即直接补给从事农业生产的组织，以分散其从事农业生产的风险，调动其生产积极性。

除了直接的保费补贴政策外，还可以不断扩大税收优惠、再保险补贴等相关政策工具的推广应用，促进农业保险事业的发展。

二是中央和地方之间事权及支出责任的划分。从农业保险事权的属性来说，粮食安全、农业发展的主要职责的确定应在中央或省一级政府层面，即农业保险主要是中央和省一级政府的事权，由此，应明确中央和省级政府在其中承担重要的支出责任。目前的制度设计虽然强调了中央和省级政府的支出责任，但执行中，很多省份提出了市县配套的要求，在市县的财力状况不佳，特别是中西部地区财政困难的情况下，由于部分省一级的支出责任没有完全到位，直接制约了农业保险事权的履行。

从全国层面看，在农业保险的事权和支出责任的划分上，中央对不同地区的支出责任应适当有所差异。如基于我国的主体功能区定位的要求，中央对粮食主产区省份的支出责任应大一些，这主要是因为粮食主产区基本上处在限制发展区，这些区域的省、市、县的财力状况普遍较弱。此外，从保险的品种看，考虑到基本农作物是国家粮食安全的基础，基本农作物保险的财政支出责任应大于特色农业保险品种。

运用怎样的制度来履职

事权的履行：顶层设计+制度

当前社会上存在普遍的“财政资金依赖症”，各部门和各层级地方政府在履行事权过程中，通常都强调扩大支出责任，多给予财政资金的支持，事实上，事权并不能简单地与支出责任划等号，不是说有了钱就一定能履好责。在政府履责过程中，制度设计至关重要，好的制度安排，可以收到事半功倍的效果。

顶层设计是事权履行的指针，是指导未来农业保险发展的整体思路和组织保障。也是最重要的制度安排。没有顶层设计，多头管理、责任不清，不仅浪费财政资金，还将影响事权履行。按事权要素划分，农业保险的事权有决策权、执行权、监督权与支出权，从我国农业保险的发展现状看，农业保险的整体发展规划性不强，各参与主体——各级政府、商业保险公司、互助组织、农户等的责任不明晰，其中一个重要原因是，事权履行的宏观管理体系分散，各管一摊，缺乏国家层面的统筹协调能力。从国外的做法看，美国依据联邦农作物保险法案，设立了农业部农业风险管理局、联邦农作物保险公司，主导农作物保险；日本的农业政策性保险体系与商业保险泾渭分明，主要是由农林水产省、全国农业共济联合会引领的互助合作保险再保险体系。从产业的角度，包括农、林、渔三大共济（互助保险）体系；从政府各层级的划分看，包括农林水产省经营局再保险特别会计、都道府县中央农业共济会和市町村农业共济组合三个层次；而法国100多年前便建立了国家农业保险制度，发展农业互助保险集团，形成了以农场互助共济为基础，分保再保逐层连接的保险保障体系，在保险合作社的基础上，逐步建立了中央+大区+省的共济联合会，组成与相互保险公司相结合的互助保险集团。借鉴这些国家的做法，从职责归位的角度，我国也应制定农业保险法案，强调其政策属性，统领农业保险事权。在此基础上，建立国家层面的政策性农业保险机构，负责整体的农业保险制度规划设计，支出责任的落实以及监督检查。从体制机制上，创新组织制度体系，以农民互助共济为基础，强调中央与地方政府部门、农业互助组织、保险机构同舟共济，逐步建立一套完整的制度框架体系。通过财政扶持、引导，充分调动各种力量致力于农业保险事权的履行，服务于农业发展，保障国家粮食安全，保障国家的长治久安。

（作者单位：财政部财政科学研究所）