让支出责任跟着事权走

就分税制改革走过的20年实践来看，我们取得了巨大的成就，但一些新问题也日益凸显出来。问题之一就是，中央与地方的事权与支出责任不匹配、不清晰、不合理、不规范。“事权与支出责任”之间的“匹配关系”实际上体

就分税制改革走过的20年实践来看，我们取得了巨大的成就，但一些新问题也日益凸显出来。问题之一就是，中央与地方的事权与支出责任不匹配、不清晰、不合理、不规范。“事权与支出责任”之间的“匹配关系”实际上体现的是法学家“权责一致”的思想。

自1994年分税制改革以来，我们奉行的一直是“财权与事权相匹配”这条原则，即从中央到地方，让每一级政府通过拥有“财权”去履行自己的事权（也就是各级政府的职责）。在十七大报告中，财税体制改革问题使用了“财力与事权相匹配”的提法，十八届三中全会进一步提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”。从“财力”到“支出责任”这一提法的改变，说明党在财政问题上，进一步强调了在事权落实过程中责任的重要性。也就是说，各级政府部门在落实事权时，要更好地以财力为保障。这一提法的改变，将保证各级政府更好地履行事权。

在现代市场经济和分税制财政体制运行过程中，要使每一级政府都拥有相对稳定的财权，并与其事权相匹配，至少需要如下条件：一是各级政府之间的事权能够划分清晰，分担性的事权少，而且相对稳定。二是每一级政府通过自己拥有的财权和上级转移支付可以获得相应的财力，也就是每一级政府都有足够的财源和税源。三是有足够的税种在各级政府之间分配，共享税较少。只有同时满足上述条件时，按照“财力与事权相匹配”原则设计的财政体制才能持续运行下去。

显然，从中国的现实国情来看，这些条件并不完全具备。之所以这样讲，第一，在收入、特别是税种的划分过程中，客观上存在财权和财力向中央上移的情况。这倒不是因为中央自利，而是构建全国统一的市场环境、推进宏观调控的客观需要；而很多具体事权却是需要地方作为政府公共服务的神经末梢向社会民众提供的，这客观上就会造成地方财政的收支困难。第二，事权的清晰界定存在难度。一是事权执行起来内容庞杂，很难穷尽列举。各种事权在各级政府之间难以清晰地划分，往往是你中有我，我中有你，机械地把某一项事权归为某一级政府，实际上无法做到；二是很多事权需要多级政府之间协同共担；三是新增事权层出不穷。在市场化改革和工业化发展的这个大背景下，政府与市场的分工在不断地发生变化，政府面临着许多不确定性的事权需要政府去履行，而这些不确定性的事权很难静态地按照理想化的模式在各级政府之间做出清晰的划分，往往是需要各级政府来共同承担。

分税制改革并没有对政府间事权和财政支出责任划分的格局做出根本性改变，沿用至今的中央与地方事权与支出责任的划分难以适应发展的需要。比如，外部性较强的跨区域生态环境保护与污染治理，空气、水、土壤等资源性公共产品和社会制度、标准规范等制度性公共产品的供给，应由中央作为责任主体；区域性基础设施建设，地方公共产品提供等应由地方作为责任主体；中央与地方在事权、支出责任方面存在着“缺位”、“越位”与“错位”问题等等。

十七大报告提出“财力与事权相匹配”，是考虑到了地方财政收入来源的不足，试图通过上级转移支付来补足地方财力，以与地方事权相匹配。但由于各级事权难以界定清楚，财力与事权相匹配也就缺乏了根基。十八届三中全会将政府间财政关系支出责任划分的重心放到了“事权”上，让支出责任、财力都跟着事权走。

从政府间财政关系的角度来看，十八届三中全会之后的改革目标是在朝着构建相对集中的单一制财政体制的方向推进的。未来总的改革思路应该是：对于地方更多的是财力保障，而非财权保障。也就是说，地方要做分内的事，中央在财力上会给予保障，但不会给予财权。正因如此，十八届三中全会强调“建立事权和支出责任相适应的制度……保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，而未说“建立事权与支出责任相匹配的的财政体制”。因此，未来我国事权和支出责任相适应的制度改革，一是要在对各级政府事权做原则性划分的基础上，尽量予以明确，以便于执行和操作。二是要将事权、支出责任与财力保障相匹配作为一般性原则，将二者之间的不匹配作为例外事项来看待。作为配套改革，清理专款专用的车辆购置税、城市维护建设税和教育费附加等税费项目，压缩专项转移支付，增加均衡性一般性转移支付的比重，推进事权和支出责任之间的有效衔接；三是从完善国家治理体系和推进国家治理体系现代化的角度，要解决好财政体制集中统一和地方缺乏活力之间的矛盾，将省级政府作为中央在地方的派出机构，主要执行监督审查的责任，另一方面，要赋予县级地方政府更多的财力，促进县域之间的有序竞争，防止“统得过死、放得过乱”。