政府性债务管理的地方探索

从新《预算法》赋予地方政府适度举债权限，到国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，再到财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，地方政府性债务管理改革迈出了更加坚实的步伐。地方政

从新《预算法》赋予地方政府适度举债权限，到国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，再到财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，地方政府性债务管理改革迈出了更加坚实的步伐。

地方政府性债务管理改革是新一轮财税体制改革的重要组成部分。各项法律规章制度出台的目的在于建立规范的地方政府举债融资机制，进一步化解地方政府性债务风险，为地方经济发展创造更加有利的环境。

回首望去，过去的几年中，在中央的部署推动下，各地在强化地方政府性债务管理方面做出了有益的探索。在新政策的要求下，这些有益的尝试在改革进程中将会发挥出更加重要的作用。

制度约束“怎么借”“怎么还”

各地对于进一步加强地方政府性债务管理的重要性和紧迫性都有着一定的认识，很多地区明显加快了制定管理地方债务制度的步伐。

例如，2013年，安徽省政府印发了《关于进一步加强政府性债务管理的意见》，提出加强政府性债务管理的30条具体措施。随后，又出台了编制政府性债务收支计划、债务审批管理、政府融资平台公司名录管理和土地储备融资规模控制管理等6个配套办法，初步建立了“1+6”的政府性债务管理制度体系。从安徽的做法不难看出，地方着重考虑到了以完整的制度体系来加强地方政府性债务管理。

记者梳理发现，在所有已经出台的地方制度中，绝大部分都是从控制地方债务规模开始入手的。例如，吉林省着重建立了政府性债务计划编制和举债核准程序两个制度。一方面，各级政府必须根据经济发展需要编制年度政府性债务收支计划，并报省财政厅备案。另一方面，各级财政部门还需结合年度债务收支计划、项目建议书和可行性研究报告，在考虑综合财力、融资成本和债务预警指标等因素后，按照融资额度和融资方式，对符合条件的部门和单位发放融资规模控制卡。需要举债的单位在拿到这张融资卡后，才能到相关融资机构办理手续。

事实上，新《预算法》和国务院《意见》强调债务规模的控制，主要是要管好“怎么借”。其最主要的意义在于从源头上控制了地方政府举债的规模，同时财政部门监督地方举债的话语权也得到了提升，地方政府“盲目举债、多头举债”的乱象必将得到有效的遏制。

在地方债务“怎么还”方面，各地同样进行了积极有效的探索。除了按照“谁举债、谁偿还”的原则，制定切实可行的偿债计划之外，建立偿债准备金制度可谓另外一大亮点。浙江是全国最早建立政府性债务风险预警制度的省份。自2005年起，该省建立了偿债准备金制度，以增强地方各级政府偿还政府性债务的能力，抵御债务风险。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3％—8％，有条件的可适当提高提取比例。

记者也从吉林省财政厅了解到，下一步，该省将进一步完善偿债准备金制度，重点督促已经设立偿债准备金账户但是资金却未到位的市县尽快充实资金。

与制度建设紧密相伴，各地财政管理部门纷纷建立起了专门管理地方债务的机构。2013年7月，安徽省政府决定，由财政厅牵头负责全省政府性债务融资管理，各级市县政府也相应成立政府性债务融资管理机构，基本构建了全省自上而下、分级分类负责的政府性债务融资管理风控体系。

考核体系解决“怎么管”

在“借”和“还”之间，还有一个更重要的步骤，那就是“怎么管”。各地的做法大多是通过建立指标考核体系，解决地方债务“怎么管”的问题。

在这其中，首先要做好的就是债务风险的防控工作。吉林省采取的是实时监测各级政府性债务动态变化状况的方法，对超出债务风险预警区域的市县进行风险提示。据了解，吉林省财政厅已经发布了2013年全省各市县政府债务风险报告，明确除了国家政策允许的重大民生项目外，高风险地区原则上不批新增债务。从这个意义上讲，风险的监测也是对债务规模的一次有效控制。

在吉林省的政府性债务风险评价体系中，除了债务率和逾期债务率两个核心指标之外，还包括了借新还旧率、新增债务率和偿债率三个指标。这五项指标将被按照一定的公式进行评分，加权计算出结果大于80分的市县不允许再新增债务。如果债务率和逾期债务率分别超过100%和15%，原则上禁止新增债务，只允许借新还旧。

除了对债务风险进行评价之外，对债务管理工作的绩效考评同样是管好地方债务的有效手段之一。2006年起，浙江省将地方政府性债务风险预警指标中的“负债率”“债务率”正式列入全省地方党政领导班子和干部综合考核评价体系，考核结果作为市县党政领导班子和领导干部综合评价依据之一。2011年，又作了适当调整，提高了“债务率”指标权重，加大了考核力度。通过将地方政府性债务风险预警指标列入考核体系，可以在一定程度上纠正单纯以经济增长速度评定政绩的方向，推动地方政府性债务规范管理，引导地方政府科学发展。浙江省的这一举措使得举债后“拍拍屁股走人”的做法行不通了。

不得不提的是，此前地方政府性债务产生问题较多的是与土地相关的融资以及融资平台债。在这方面，安徽省从2014年起将土地储备融资纳入地方政府性债务统一管理，并根据年度土地收储计划，核发年度融资规模控制卡，对土地储备融资实行规模控制。同时，规定土地储备融资资金不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，为规范土地储备融资行为加装了“安全阀”。安徽省还实行政府融资平台公司名录管理，对全省政府融资平台公司进行全面清理整合，规定市级不得超过5家，县级不得超过3家；凡没有纳入名录管理的政府融资平台公司，一律不得开展政府融资业务。目前，安徽全省已有380家政府融资平台公司纳入名录管理。

新《预算法》与国务院《意见》已经明令禁止了融资平台形式的地方债务，目前各地正根据财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，抓紧时间清理甄别地方融资平台债务，做好衔接工作。

坚持公益性限定“用在哪”

与西方一些发达经济体政府债务有很大不同，我国地方举债用途大多是基础设施建设。多年来地方政府举借政府性债务，在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了积极作用。

数据显示，2010年以来，浙江省新举借的政府性债务中，用于铁路、公路、大型水利设施及轨道交通等市政设施等重大基础设施建设的占58.71%。例如，海宁市新举借的债务大量用于市政道路及公路建设、旧城改造、水利设施等基础设施项目，已完成征地拆迁130万平方米，安置房建设70万平方米，市政道路25公里，绿化建成23万平方米，中心城区的城市框架基本形成，高等级公路、城乡一体化公路体系建设、城乡供排水一体化机制基本完成。债务资金的投入，对优化城市功能、推动产业集聚等方面起到了较好的作用。

安徽省合肥市为解决重大项目融资问题，与国开行创新设立“资金池”，即通过财政收入、土地出让收入等按一定比例计提，将各种渠道的零散资金归集到一个专户（即资金池）。该模式顺利解决了环巢湖流域生态保护修复、新型城镇化、棚户区改造等重大项目融资问题，为合肥市“大湖名城”的建设助力扬帆。淮南市举债则主要用于山南新区安居工程项目，对提升山南新区整体环境、改善民生等方面发挥了积极作用。从以上事例可以看出，一些地方政府债务资金的投入，产生了较好的经济社会效益。新《预算法》再次明确，地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。公益性成为了政府债务“用在哪”的一个根本方向。