收入颗粒归仓 预算不留死角——浙江省富阳市“大财政”改革纪实

编者按：近年来，浙江省富阳市财政局按照省财政厅提出的“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的公共财政管理目标，彻底打破部门界线，统揽政府收入、统盘政府财力、统筹政府支出，变部门财政为公共财政、变

编者按：

近年来，浙江省富阳市财政局按照省财政厅提出的“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的公共财政管理目标，彻底打破部门界线，统揽政府收入、统盘政府财力、统筹政府支出，变部门财政为公共财政、变小财政为大财政，实现了财政收入“颗粒归仓”不留缝隙、预算“全口径”不留死角、支出“全覆盖”不留空缺，推进了政府理财活动的科学化精细化管理。本报今日对富阳的这一做法进行深入报道。

 

过去，富阳财政人在工作中经常遭遇资金“天女散花”的尴尬。造成这一情况的原因，是“部门林立”。

如财政每年都要安排防灾救灾费，这些资金分散在各个部门。其中，林业部门安排有松林病虫害防治经费，农业部门安排有动植物防疫经费，水利部门安排有防汛费，民政部门则安排有防灾救灾费。其实，有的灾害在某些年份中并没有出现，但部门的资金却一定要安排。

但从去年开始，上述状况得到了改变。

去年，富阳市财政统一把集中在这几个部门类似的款项合并，专门建立了一个防灾救灾费，几个部门统筹使用。这样一来节省了资金，二来各个部门数据还实现了共享，大大提高了行政效率。

这一变化，得益于富阳市近年来构建的“大财政”体系。

15个专委会“合纵联横”

在富阳，有一支“合纵联横”的团队。

富阳市近几年先后出台了37项涉农惠农政策，配套资金逾3亿元。但过去由于“三农”资金分散在农办、农业、水利水电、林业等农口部门，还有包括交通、建设、文化、教育、卫生、旅游等非农口部门，各批各的、各补各的，导致会叫、会跑、会钻的人多吃“奶”，没有门路的人“饿肚子”。

为了解决这种“散乱”状态，富阳从“大”字上入手，把现代政府的统筹整合理念和传统的部门分工体系有机结合起来，打破部门壁垒，设立了规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、城乡统筹委员会等15个专委会。分散在各部门的资金，全部存入财政专户统一管理；原来166个独立核算单位的各种财政性收入，也全部纳入市财政的大盘子。部门花的每一笔钱，都要经过专委会审核，再由财政来拨付。

去年，专委会在审核各部门预算时发现，气象部门建立了观测站，水利部门也设立了20多个观测点，其实除了对一二个指标的要求外，两个部门所需的仪器设备很多是相同的，经过专委会统筹整合，把这两个部门的点集中起来，最终实现了信息共享。

今年4月份正式启用的“数字城管”系统，也是按照相同的思路建设的。通过建立一个各部门联网的综合平台，将监察、公安、交警、水利、林业等部门的视频监控资源进行整合，实现全市数字监控信息的共享和综合开发利用。有了这个系统，哪个地方交通拥堵，哪处山林发生火险，甚至路面上丢失了窨井盖，都能及时发现和处理。

“计划一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”，这“六个一”概括了专委会的管理制度。

“‘大财政’实质是盘好大账、算好小账，真正建立‘学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居’的公共财政体制。”富阳市财政局局长华之江快人快语。“大财政是相对于原按资金性质分配、管理、核算、使用而言，其核心体现在一个‘统’字，做到财力统揽、资金统筹、预算统编、项目统定、监管统一、绩效统评等‘六个统’，彻底改变‘项目遍地开花、资金天女散花，政府年年花钱、模样年年不变’的局面，做到集中财力办大事、集中财力保重点、保民生，全面提高资金使用绩效。”

“现在我们财政部门最主要的工作是对资金的调度与统筹。”富阳市财政局办公室主任李向明如是说。“一般是由部门申报项目，然后通过委员会审核，部门要实实在在地说出理由，为什么要安排这个项目，这个钱要怎么花，都得有理有据。最后通过计划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、财政、发改局等部门来统一协调，这样一来，预算就编得更精细、更科学了。”

“大财政”管住“小金库”

如今，尽管富阳政府性投入巨大，多个大项目同时开工建设，但所需的资金都能得到充分保证。

投资25亿元的320国道环线外移、综合整治工程，以前富阳市交通部门由于担心资金问题，在这两个项目上不敢有大手笔，现在资金全市统筹后，他们根本不用再考虑资金问题，只需一心一意保质量、赶进度，加快工程建设就行了。

从2007年起，富阳市对原来分散在政府各个部门的资产、资源、资金，包括预算内收入、政府性基金、土地出让金、国资收益、行政事业单位收费、社保基金等非税收入以及财政间隙资金、政府性债务资金等所有政府可调控资金全部由市财政统揽，实现了财政收入“颗粒归仓”。

“今年富阳财力158个亿，预算内资金只有28个亿，以前我们财政只管了这28个亿，大头并没有管起来。现在是把所有的资产、资源、资金全部管起来，市财政在银行设立了专户，166个独立核算单位的资金全部存入财政专户，由公有资产管理运营委员会委托市财政局统一管理、盘活、使用、支配。这样一来，不仅形成了资金的规模效应，也从源头上彻底切断了‘小金库’的资金来源。”华之江说。

现在，富阳各机关事业单位的地产、房产均移交给公共资产管理中心，经营性用房出租租金由管理中心负责收取。由市公有资产管理运营委员会负责成立的公共资产管理中心，对机关事业单位的29.1万平方米房产和542亩土地实行集中经营管理、整体盘活，加上各类经营性资产，使全市国有资产净值达到136.5亿元。

身为富阳市财政局局长，华之江还有另外一个身份：市公有资产管理运营委员会办公室主任。这个委员会的主要职责是：建立“大财政”框架，统揽、统筹、统盘政府的资产、资源、资金。

以前，富阳市级机关事业单位64个部门的房产、地产按较低评估价值14.7亿元，有的部门出租房屋，租金使用不规范。上述资金归口管理，提高了透明度，增加了绩效，减少了债务，节约了行政成本。

“通过公共资产管理中心的统一调剂，不仅盘活了现有资产，解决各乡镇部门办公用房紧张局面，而且对房产进行统一维修管理，节约了大量的开支。更为重要的是，资产集中管理确保了政府各职能机构均等占用国有资产，杜绝由于资产占用大小而引起的利益不均、分配不匀的现象。”华之江说。

目前，全市仅富阳集镇范围内可用来政府投融资抵押的行政事业单位资产达到18亿元（不包括全市教育、卫生系统，乡镇街道的资产）。

此外，富阳还制订了政府资源管理实施办法和细则，将采矿权、咪表经营权等纳入政府管理范围。所有政府资源的拍卖、拍租、出让等收入全面实行财政统收。

把预算做细、做深、做透、做真

以前，富阳政府部门的一年可使用资金，连政府的分管领导都不全部了解、不掌握，现在通过“五步曲”程序，变少数人知道为许多人知道，权力更加阳光透明。

现在，富阳每年政府大预算都严格按照“政府研究、人大审核、政协协商、市委决策、人代审议”五步曲程序进行层层审查、层层把关，最后由人民代表大会审议后下达预算明细。通过“五步曲”程序公开审议，不仅确保决策的科学性和合法性，更在一定范围内实现了阳光财政、透明财政。

“富阳构建大财政体系重要目的之一，就是要实现权力在阳光下运行。财政最大的弊端就是缺少规范，原来财政预算好多财政内部的人都看不懂，专业性太强。现在是尽量把这个东西弄得简单、弄得大家都看到懂。大到什么一个地方，细到一个什么程度，这样财政工作也‘清爽’起来了。预算全覆盖、预算精细化，这是所有财政改革的一个核心。”华之江说。

“钱全部集中在财政，能不能用好是财政的水平。钱进来出去，我们要把这中间的事情做好。预算一定要编得精、编得细、编得真。我们现在对每一笔资金实行‘痕迹跟踪管理法’。所有预算公开，每个单位、每个项目、每个村都知道有多少钱。我们的预算要象一本字典，所有的支出都必须在里面查得到。如果这笔支出在预算里查不到，就说明这个预算编得不完整，一定要把预算做细、做深、做透、做真。”

同时，富阳的大财政体系强调“一年早计划、一年早知道”，计划、预算大家都一清二楚，乡镇（街道）、部门不用再为“挣钱”花太多的心思，为“谋利”动太多的脑筋、为“筹资”费太多的心机，可以把更多的精力投到谋发展、抓项目、促管理、优服务上。

华之江说，现在大家都知道今年要干什么事、财政给安排多少钱。他们的工作也轻松了一些。往年一到年底乡镇就来跑财政，现在就没什么人来找了。但他觉得现在的担子更重。重在要组织收入，加强支出管理，要把资金用在实处，而且用得有绩效。原来财政钱拨出来很难，审批也很多，现在则相反，拨出来很容易，但重在之后的跟踪管理。钱拨出来财政的工作才刚刚开始。