简论财政调节收入分配的主要手段和方式

按照邓小平理论建设有中国特色的社会主义,我们在发展中要坚持共同富裕的方向。但“共同富裕”的过程不可能是所有人齐头并进，所以要允许并鼓励“一部分人先富起来”，然后再实现共同富裕。因此，一定阶段上居民收入

按照邓小平理论建设有中国特色的社会主义,我们在发展中要坚持共同富裕的方向。但“共同富裕”的过程不可能是所有人齐头并进，所以要允许并鼓励“一部分人先富起来”，然后再实现共同富裕。因此，一定阶段上居民收入分配差距的拉大，可以说是不可避免的，关键在于度的把握。如何适度的抑制居民收入差距的扩大，按照学术哲理和经济学的观点看，是个“公平与效率”的矛盾关系如何权衡处理的复杂问题，从社会的乃至政治的角度看，则是更为重大和敏感的大局稳定与总体导向问题。一言以蔽之，合理调节社会成员收入，适当抑制居民个人收入悬殊的程度，既是“共同富裕”导向的要求，也是社会稳定和谐的要求。无疑，按照政府应承担的职责考虑，不能不注重实行对社会成员收入分配的必要调节。

　　明确了政府调节居民收入分配的必要性，接踵而来的问题便是调节的框架、时机、方式、手段的选择和掌握。传统体制下，政府调节居民收入分配主要有覆盖面极广的直接的工资控制等手段。改革之后，企业及相当一部分企业化事业单位的职工工资已脱离这种直接控制，非财政供养人员的财产性收入则无从也不应实施直接控制，只有财政供养人口（公务员、办公教师等）的工资尚处于直接控制之中，但已不构成居民总收入的主要部分，而且控制之外的所谓“工资外收入”和“财产性收入”在财政供养人口中也正在迅速增长。总体上看，今后在社会主义市场经济中，政府需主要运用“经济参数（杠杆）”手段间接调节社会成员收入差距，包括初次分配、再分配和引导社会公益慈善活动的“第三次分配”，而居民收入的再分配环节，始终是政府调节的重点。政府实施这种调节的最主要手段，便是财政手段。虽然财政不可能在收入分配调节方面“包打天下”，但政府尚没有任何别的手段可以在这方面发挥比财政手段更大的作用。

　　具体考察，财政调节社会成员收入分配的主要手段和方式，一是税收（主要是属于“直接税”的若干税种）；二是补贴和转移支付支出（主要是政府救济、扶贫、补贴、社会保障、实施义务教育等等）。应当在“维护公正、兼顾均平”的大原则下，使前者主要发挥收入分配中“高端调低”的功能，而后者则主要发挥“低端托底”的功能，从而抑制、缩小收入悬殊。

　　我国现行税制中，具有调节居民收入分配功能设计的最主要税种，当推个人所得税。按照规定，在中国境内居住的个人所取得的收入（居住一年以上者含境外收入），都应依法缴纳个人所得税，对工薪所得、生产经营所得等还分别实行不同的超额累进税率。

　　超额累进税率有明显的随收入增加而加大税收调节力度的倾向。每当收入量超过一定界限，税率便跳高一档，收入水平越高，实际税负越高，如果收入水平降低，实际税负亦回落。所以它应是调节个人收入畸高情况的有利手段，并且具有与经济景气周期逆向的“反周期”调节作用，即经济高涨收入增加时税负自动降低，分别抑制或刺激作为市场主体的居民的投资积极性，发挥“熨平”波动的作用，被称为经济的内在稳定器。

　　近些年，我国的个人所得税征收额增长十分迅速，1990年为21.1亿元，1995年达到131.39亿元，2006年已高达2453.7亿元。之所以能出现如此迅速增长的情况，一方面固然是由于经济的蓬勃发展增加了居民收入，扩大了税基，另一方面则是由于加强稽征管理减少了税源的流失。目前的主要问题，仍然是征管体系和手段相对落后，虽然工薪阶层在代扣代缴制度覆盖之下已征得较实，而企业主等高收入者却有规避个人所得税的手段，税源的流失仍较为严重。为了充分发挥个人所得税的调节作用，就需要进一步改进税制，对高收入阶层加强征管，并改进税制设计，适当提高“起征点”及降低“中段”的累进率以有意培养中等收入阶层。我国要借鉴这方面的国际经验，在通过宣传教育逐步提高公民纳税意识的同时，发展健全纳税人自动申报的纳税方式，并积极采用现代科技手段加强税源控制和税源稽查与监察，打击惩处透漏税行为。可以预计，经过持续的努力，我国个人所得税的调节将趋向进一步合理化和更多地显现其作用。

　　另外，今后在调节居民收入分配方面，我国应当积极研究、创造条件出台遗产税。对遗产的课税是一种对于收入分配状况调节作用大而“副作用”小的良税。每个人都逃脱不了生老病死的自然规律，在遗产税的制度屏障面前，一个千万富翁或亿万富翁，如果去世，其高收入累积而成的万贯家财，只有在完税之后，才能合法地转移给他生前指定的或法律规定的财产继承人。遗产税在主要市场经济国家已有了多年的实践，税率通常都设计成累进的，越是富户，实际税负越高，这样便形成了市场经济中流行的一句话所描述的情形：“没有三代以上的（特大）富豪”。这样一种所谓“罗宾汉（欧洲历史上著名的劫富济贫的侠盗）税种”不但在适当抑制富豪，以经济杠杆将个人的钱转用于社会（主要是低收入阶层）方面具有积极作用，而且也促使“先富起来”的人更多地关心公益事业和慈善事业，以及更加注重子女（继承人）的教育。因为与其缴纳高额的遗产税，不如把钱财捐助到公益与慈善事业上去，一方面抵顶了税收，另一方面又可以“流芳百世”，满足“先富起来”的人这方面往往十分强烈的心理需求；而且由于子女不能过多指望父辈的遗产，就必须重视学得真才实学以求将来在社会上安身立命。这些，都会对社会生活产生良性的影响。当然，在不同国家的不同阶段上，对于遗产税也出现了不同的评价，有见仁见智的争议和不同处理办法，但就中国特色社会主义的长远发展而言，现阶段“富豪”们正迅速增加，研究出台遗产税无疑具有重大而长远的制度建设意义，并且可望逐渐发挥其调节居民收入分配和财产差异、抑制两极分化的作用。作为开征遗产税的必要条件，首先应大力健全财产保护制度、财产实名登记制度、政府响应基础信息的管理制度，另外作为其将来出台时的配套事项，亦应设立增与税，并大力加强公益性基金会的规范化制度建设。

　　在调节居民收入分配方面，还有一个重要的税种，即房地产税（或称物业税、不动产税）。这是市场经济国家较为通行的地方主体税种，除了可以成为地方政府筹集财政收入的有效手段之外，还具有十分重要的经济、社会调节作用：它可以使地方政府专心致志于市场经济下“既不越位、又不缺位”的职责，履行好提供公共服务和优化本地投资环境的事权；对社会成员来说，一方面对使用房地产的生产者因地段位置、用地规模等因素而获得的某些级差收益做调节，促使他们开展大体平等的竞争，另一方面对使用房地产作为消费资料的居民的收入也可做适当调节，使他们的个人不动产配置方面的动机、选择与行为，得到一定的外部制约和合理引导，同时适当缩小居民的实际收入悬殊。目前我国城市的房地产税仅对三资企业和外国侨民征收，另有对国内单位和个人的房产税（非营业性房产可免税），而我国私人所有的非经营性房产正呈明显增长之势。为有效发挥税收在这方面应有的调节作用，可考虑在时机成熟时把对外、对内不同的房地产税、房产税及土地使用税合成一个房地产税（或称物业税），借鉴市场经济的通行模式，逐步走向较全面的征收，而且采用定期重新评估税基的管理方式。

　　财政调节居民收入分配的另一个重要手段，是对部分社会成员的转移支付支出，如对低收入者的救济支出、扶贫支出、社会保障（失业、养老、医疗保健、基本住房、城乡低保等）支出，特定的财政补贴（如对种粮农民的“直补”），对低收入家庭子女的助学金支出、助学贷款贴息等。这些主要是把来自教富裕阶层社会成员的税收收入，转而用于改善低收入阶层居民以及丧失劳动能力居民及其子女的生活、保健、教育等方面，提高或维持其实际收入、福利水平和基本的发展条件。这种支出对于调节居民收入分配、维护社会安定和谐的意义和作用是显而易见的，并且在发展健全社会主义市场经济体制的中国，这种意义和作用在今后还将变得更为重要。这方面的具体操作内容相当复杂，涉及基本民生保障和基本公共服务均等化的一系列管理体制改革与创新工作，正在我国逐步展开，需要财政部门在体制创新、管理创新和技术创新的结合中、持之以恒地动态改进。