地方试编政府综合财务报告助推政府会计改革

不久前通过的新《预算法》，明确要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。这一决定意味

不久前通过的新《预算法》，明确要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。这一决定意味着权责发生制政府综合财务报告制度的建立有了正式的法律要求。

其实，自2011年起，在财政部的指导和安排下，各级财政部门就已启动政府综合财务报告的试编工作。以上海市为例。几年来，上海在试编过程中积极进行探索，取得了一些进展，获得了一些有益启发。

力求完整反映资产负债信息

据上海市财政局国库处处长莘澍钧介绍，在开展政府综合财务报告试编工作中，上海市主要做了3方面的工作。

首先是认真梳理合并范围，全面清查资产负债。与财政预决算报告不同，政府综合财务报告不仅反映政府当期的收入和支出等流量数据，还反映历史资产和负债等存量数据。

“通过编制政府综合财务报告，我们对本级政府综合财务报告的合并范围进行梳理，理清了不同单位主体应当采取的合并方法。”莘澍钧说，同时，上海市首次对本级政府的资产情况特别是固定资产情况、负债情况进行了清查。尤其是针对一些重点难点问题，诸如公共基础设施的归属计量等，上海市结合国际经验和自身实际，研究探讨处理方法，努力将本级政府的资产负债信息完整地反映在报告中。

另外，编制政府综合财务报告是一项复杂的、艰巨的系统工程，必须依靠各个政府职能部门共同努力。为此，上海市积极动员相关部门，建立协同工作机制。

据莘澍钧介绍，在上海市委、市政府的高度重视下，他们采取措施，动员部署市级相关部门积极参与到试编工作中来。目前已成立由市财政局牵头，市国资委、市金融办、市发展改革委等有关职能部门参加的上海市政府综合财务报告试编工作小组，全面建立了协同工作机制。各有关部门和单位细化落实工作任务，积极协助财政部门开展试编工作。

由于政府综合财务报告的基础数据来源于各个基层单位，基层财务会计人员的专业素质和职业技能显得尤为重要。尤其是与之相伴的政府会计改革的启动和推进，要求及时更新在职政府财务会计人员的专业知识，以使之胜任财政部将要颁布的政府会计准则的核算要求。

为了做好试编工作，上海市财政局着手开展对基层政府财务会计人员的相关业务培训，并将逐步扩大培训范围，丰富培训内容，积极采取各项措施吸引优秀人才加入政府会计队伍，以提升基层财务会计人员的整体素养。

需配套推进政府会计等改革

总结上海市政府综合财务报告试编工作，莘澍钧认为，目前试编政府综合财务报告工作在具体推进过程中仍存在一些难点。比如政府会计制度体系有待进一步统一和规范。各个部门、单位长期以来遵循着多个不同的会计制度，而各个会计制度间存在不一致的地方，这给编制、合并政府综合财务报告带来一定的难度。

再如，编制口径有待进一步明确。在公益性企业的界定标准、固定资产的折旧方法、特殊资产计量等具体操作问题上，目前还没有形成统一的编制口径，这有待通过顶层设计予以制度化。

又如，信息化管理有待进一步加强。目前还不能通过信息系统完成政府综合财务报告的编制和汇总工作，需加快建立集中统一、互联互通、信息共享的政府综合财务报告管理系统。

可喜的是，新《预算法》明确了政府综合财务报告的法律地位，有力推动了政府会计改革进程。

莘澍钧建议，要以此为契机，积极推进试编工作。首先，思想上要转变观念，形成团结协作的改革合力。要充分认识到，无论是对各个政府职能部门来说，还是对财政部门来说，建立权责发生制政府综合财务报告制度都是政府管理理念的一项全新变革。

在莘澍钧看来，建立权责发生制政府综合财务报告制度的重要 意义体现为“两个转变”，即由预算会计向财务会计转变、由单项报告向综合报告转变。尤其对作为地方政府债券自发自还改革试点城市的上海而言，以权责发生制为基础的政府综合财务报告更能全面完整地反映政府的“家底”，确保政府信用等级的权威性和公信力，从而提升社会公众和市场对政府的信任度，推动地方政府债券市场的发展走向成熟。

另外，要夯实技术基础，尽快出台政府会计准则。政府会计准则是编制政府财务报告的基础，直接决定了政府财务报告的数据质量。

目前，我国政府会计制度包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度；事业单位会计制度由一般会 计制度和行业会计制度（如医院、高校）共同组成。

“会计制度体系较复杂，会计核算的要求不一致，给政府综合财务报告的编制造成了一定困难。当务之急还是要尽快出台政府会计准则，从源头上把各个会计制度统一起来。”莘澍钧表示。

莘澍钧还希望，要对试编工作进行大力宣传，形成全社会支持关注的良好氛围。建立权责发生制政府综合财务报告制度涉及面广、政策性强、改革任务重，但这项改革有利于提高政府的管理和决策水平，也有利于公众对政府提供公共服务的能力和财政资金使用效率作出客观评价。“我们要通过多种途径来宣传改革，让政府内外共同来了解、支持和推动改革。”