新预算法提升政府会计对预算管理的支撑力

新《预算法》落定之后，必将有力推动我国新一轮财税体制改革的进程，其中就包括政府会计改革。需要一套完备的政府会计体系“新《预算法》提升了政府会计对预算管理在技术层面与方法层面的支撑。”中央财经大学财经研

新《预算法》落定之后，必将有力推动我国新一轮财税体制改革的进程，其中就包括政府会计改革。

需要一套完备的政府会计体系

“新《预算法》提升了政府会计对预算管理在技术层面与方法层面的支撑。”中央财经大学财经研究院院长、教授王雍君表示，新《预算法》中对预算管理的规定需要权责发生制的政府会计制度进行支撑。

预算管理有3个基本目标：一是要实现财政的可持续性。二是对资源进行合理配置。三是进行绩效评价，明确投入产出关系。王雍君说，要实现这3个基本目标，都需要对现有的政府会计制度进行改革。

其一，要实现财政的可持续性，主要是保证政府有能力清偿到期债务。这需要政府对其财务状况做出合理评估。

其二，要对资源进行合理配置，就需要对各种用途、各地的资源型优先性进行排序，掌握资源配置的轻重缓急。这就需要编制的政府财务报告中能够提供完全成本信息，从而使政府掌握政策成本。

王雍君举例说，比如制定涨工资的政策，这项政策会造成未来每年工资基数增加，而不只是影响一年，这样一来，有可能出现现金流短缺的情况。所以，政府需要在了解公民需求是否迫切以及满足公民需求的成本情况下，才能更科学合理地做出决策。

显然，收付实现制下的现金成本不能为政府提供政策决策的支撑，因为资产损耗、利息等没有纳入成本进行核算，这样就会低估成本，导致政策紊乱。

其三，实现绩效评价，就是要评估政府公共服务成本，以目前收付实现制为基础的会计制度仍然无法满足对公共成本服务的要求。

新《预算法》加大了预算的公开性，增强了预算的全面性，提出了预算执行的绩效要求，这些变化是今后预算管理改革的主要原则。为保障这些原则的落实，必须要有一套完备的政府会计体系与之相适应。

明确引入权责发生制

中南财经政法大学教授王金秀认为，会计是控制预算执行过程、实现政府预算管理的技术手段，政府会计核算必须体现政府预算管理及其改革的需要，政府会计基础以及有关会计科目、核算内容也应该体现预算管理的要求，其中，政府会计基础是关键。

新《预算法》中，有两处直接提到权责发生制。

一处是第五十八条：“各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告”。

另一处是第九十七条：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。

以收付实现制为基础的会计适合处理实际发生现金流量的交易，以权责发生制为基础的会计除了处理现金交易以外，还可以处理资产和负债，尤其是可以提供政府活动的成本、费用和绩效的信息。

王金秀表示，要将会计基础和政府预算管理结合起来考察，收付实现制适合核算当期预算收支活动的执行情况，便于实现传统的投入式预算模式，推动预算收支的“合规”管理。权责发生制可以提供以往的和当期预算资金积累形成的资产和负债等财务信息，为评估公共部门活动的完全成本和绩效提供适当框架，这不仅有利于结果取向的预算“绩效”管理的发展，更有利于政府预算公共化、透明化进程的改革需求。

显然，新《预算法》明确引入权责发生制，为推进下一步的政府会计改革、构建一套完备的可以支撑预算管理的政府会计体系指明了方向。

关于新《预算法》第五十八条中的“特定事项按照国务院的规定实行权责发生制”，王雍君解释，“特定事项”主要包括三项：一是转移支付。比如，若中央对地方安排的转移支付在年初尚未支付，用权责发生制来表达就更准确，因为现金收付制对此则无法及时进行反映。二是隐匿性活动。如行政事业单位创收部分。三是以后会逐步涉及到的准财政活动，比如担保等会形成一些或有负债。

当然，王雍君同时希望下一步能对预算会计作出更为明确的规定。比如，现在的预算会计还不能逐笔、全程、实时记录公款的流动，他希望以后能够解决这个问题。