跨年度预算需政府会计改革配合

新《预算法》由原来的79条增加至101条，改动共计82处。这其中，跨年度预算平衡机制是此次预算制度改革的重点之一。实际上，跨年度预算平衡机制早在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重

新《预算法》由原来的79条增加至101条，改动共计82处。这其中，跨年度预算平衡机制是此次预算制度改革的重点之一。

实际上，跨年度预算平衡机制早在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就已被提出，而同时被提到的还有“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。这说明，建立跨年度预算平衡机制需要政府会计改革的配合。

专家指出，建立跨年度预算平衡机制背后的深层含义在于将逐步引入中期预算框架，在编制年度预算的同时编制3年或5年滚动预算，实现年度预算与中期预算的统筹规划和有机衔接，由年度平衡扩展到周期性平衡，从而提高预算的前瞻性和连续性。

“跨越”会计时间节点

十余年磨一剑，跨越三届人大、历经四次审核的《预算法》在这次修订后能有多锋锐，令人满怀期待。

政府预算收入和支出“怎么分”是个技术问题，这就涉及预算会计制度。但在现行会计制度下，资产、债务以及一些应付款项、应收款项，都难以在预算中得到反映，这让社会期待的“全口径”预算难以真正实现。而通过这次修订，我国预算管理将完全实现“全口径”和“跨年度平衡”。

财政部部长楼继伟表示，预算制度改革中对预算控制方式进行了创新。建立跨年度预算平衡机制，让支出预算变得更加硬化、刚性，而收入预算则从约束性转向预期性，收入管理更强调依法征收、应收尽收。这从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。

财政部财政科学研究所副所长白景明分析说，跨年度预算平衡机制就是将年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制。

这也意味着，跨年度预算平衡机制的推行对政府会计改革将提出更高要求。

一张政府预算表中左边收入、右边支出，收入和支出一一对应，由于我国一直实行年度预算体制，是纯粹从会计记账的角度来操作，到了时间节点就牢牢卡死，这样的话，政府的收入情况、支出情况在某些程度上会“扭曲”实际情况。

事实上，虚列或少列预算支出都严重违背了会计真实性原则，在财政预算年终决算时提供错误、不实的预算收支信息，不利于决策部门进行重大决策，也严重削弱了预算的严肃性。

“年度预算更多关注‘资金’而不是‘政策’，很容易使政府只考虑年度收支安排，有多少钱花多少钱，不利于长远规划财政资源和收支政策。建立跨年度预算平衡机制，对长期以来实行的‘量入为出、收支平衡’原则提出了新的要求。”白景明表示。

“以政府土地出让收入为例，有可能政府招商流程都走完了，却没有收到资金，就跨年了。从会计角度看，这是递延收入的概念。之前的制度相对模糊，这就造成前后两年重复将收入计入的情况。由于土地出让收入金额数量较大，计入的那年的预算收入势必就会增多。但通过跨年度预算平衡机制，打破会计时间节点的界限，以项目和流程来操作，从政府会计角度来做分析，这样的话，时间是连续的，也可以把收入和支出放在原来该放的地方，还原了收入和支出，让收入和支出达成完全对应。”一位地方会计管理部门负责人举例说明了这背后的意义。

会计制度需向权责发生制过渡

在采访过程中，多位专家表示，预算制度改革急切需要政府会计制度改革的配合。

光大证券首席经济学家徐高认为，目前，总预算会计核算以收付实现制为基础，换句话说，财政部每月公布的财政收支数据就是当期实际发生的财政收入和支出现金数额。

“政府会计是预算资金收支的完整细化记录，既反映现金流量状况，也反映资产、负债状况。与收付实现制相比，权责发生制能更为广泛地反映政府受托理财的努力程度和运营绩效，更真实反映政府财务活动情况和财务状况。”南开大学会计系副教授陆宇建强调。

简言之，要建立跨年度预算平衡机制，必须改成权责发生制才有实际意义。

与收付实现制相比，权责发生制更强调效率，将更好地反映政府行为，是中国政府会计制度的改革方向，但中国现阶段难以立刻转为完全的权责发生制，仍需循序渐进。

事实上，北京、江苏等地方都提出要探索跨年度预算平衡机制，同时，也有很多地区开始试点编制权责发生制的政府债务报告。

陆宇建建议，应结合中国的实际条件，在现行收付实现制的基础上，先部分引入权责发生制，再逐步向比较完善的权责发生制过渡。可以通过制定相应的会计核算补充规定的方式，来解决现实中难以操作的问题，如建立适当的固定资产折旧方法；对跨期收支的业务，在相关科目中部分推行权责发生制。在现行反映预算收支情况及结果的预算会计报表或财政收支决策报告的基础上，构建能全面反映公共部门财务状况、公共资金使用情况和政府性受托情况的综合财务报告。