预算单位资金账户管理改革

规范银行账户管理是深化财政国库管理改革的关键环节，也是预算管理的源头治理工程之一。2013年我国政府收入规模已突破20万亿，其中公共预算收入和政府性基金收入合计已达18.1万亿。从支出角度看，为确保基

规范银行账户管理是深化财政国库管理改革的关键环节，也是预算管理的源头治理工程之一。2013年我国政府收入规模已突破20万亿，其中公共预算收入和政府性基金收入合计已达18.1万亿。从支出角度看，为确保基层政府事权履行，近年来财力不断下沉，地方财政支出占支出总额比重高达80%多，而地方财政支出大头又在市、县两级。地方财政运行中出现的一些管理问题恰恰又与预算单位账户密切相关。显然，管好、用好财政资金，就必须进一步研究完善预算单位账户管理。预算单位账户设置状况直接决定财政收支管理的集中统一化程度。国库集中收付制度的最大优势就是建立了国库单一账户体系，改变了过去预算单位多头设立账户、多头收钱、多头支钱格局，进而在预算执行环节确保了部门预算制度的有效落实。因此，本文主要就预算单位资金账户的相关问题进行分析，并提出改进建议。

预算单位资金账户管理基本情况

基本存款账户管理。基本存款账户是用于核算预算单位经费，办理资金的日常转账结算和现金收付等业务的银行结算账户，是在财政资金实拨制度下预算单位开户证明取得财政部门同意后开设的。根据有关规定，一个预算单位只能开设一个基本存款账户。

目前已纳入财政国库管理制度改革的预算单位，要按照国库单一账户体系的管理要求，将所有财政性资金全部纳入单位零余额账户核算和管理。但是有结余资金和自有资金及往来业务的预算单位，仍可开设一个基本存款账户，该账户用于办理本单位自筹以及往来资金的日常转账结算和现金收付等业务。未纳入财政国库管理制度改革的预算单位开设的基本存款账户，仍用于核算和反映财政补助收入、财政资金拨款、往来资金和经营性资金的转账结算和现金收付等业务。

零余额账户管理。零余额账户是在国库单一账户体系下，财政部门为预算单位在商业银行开设用于资金支付及清算的银行账户。零余额账户也是住房公积金资金核算账户。

国库集中收付制度要求预算单位所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。因而，零余额存款账户的实施使得所有预算资金集中控制在国库单一账户，逐步实现政府财政资金“一本账”，有利于预算管理科学化；对于加强财政监督，保障财政资金规范安全高效运行，提高财政资金的使用效益起到了积极作用。

据统计，到2007年底，中央所有部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革；全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了改革。实施改革的资金涵盖部门预算资金、专项转移支付资金、政府性基金和国有资本经营预算资金等各类财政性资金。

专用存款账户管理。专用存款账户是按照法律、行政法规、规章以及财政部、国务院其他有关部委、省（市）政府等文件规定，对有特定用途资金进行专项管理和使用而开立的银行账户，包括非独立核算单位和派出机构开立的账户。基本建设资金存款账户、应缴财政收入汇缴专用存款账户（非税收入过渡账户）、学会、协会账户、党费与工会经费和其他专用存款账户等按专用存款账户管理等。

财政专户管理。国库单一账户体系除包括国库单一账户以外，还包括按政策和管理需要开设的一系列功能性分类账户，如财政专户。所谓财政专户，是为管理核算部分具有专门用途的资金，由政府财政部门在商业银行及其他金融机构开设的银行账户。我国于上世纪八十年代开始设立财政专户。

目前，我国的财政专户主要有以下四类：第一类，为满足专户管理的专项资金核算管理需要，以及满足代管资金需要而设立的专项支出财政专户。设立专项支出财政专户主要是为了保证资金的专款专用。例如，粮食风险基金专户、退耕还林资金专户、汶川地震抗震救灾捐赠资金专户等。第二类，依据法律设立的社会保险基金财政专户。第三类，接受外国政府和国际金融组织向我国提供的贷款和赠款而设立的财政专户。第四类，为方便广大缴款人缴款和执收单位核对账务，在非税收入收缴代理银行设立的非税收入收缴财政专户。

在财政专户发挥特定作用的同时，财政专户管理中也存在开设数量过多、违规开设专户等问题。为此，全国范围内开展了多次清理整顿财政专户工作，累计撤并了6.9万个财政专户，撤户率达30%。实现了财政资金专户归口财政国库部门统一管理，财政资金专户管理得到规范。

财户设置制度是国库集中收付制度的基础工程。国库集中收付制度的特征决定账户设置制度选择。从国际比较角度看，我国的国库集中收付制度资金覆盖面窄，突出表现在部分政府收入未纳入国库管理（如社会保险基金）、部分支出仍采用授权支付方式进行等方面。其主要原因是我国采行复式预算体系，建立了公共预算、政府性基金预算、社会保险基金、国有资本经营预算四个预算，每个预算有不同功能和特定支出范围以及特定收入管理方式，其中即便是收入纳入国库管理的预算资金，支出时也要采取不同的管理方式，分别采用直接支付和授权支付。恰恰是这种制度背景使我国不可能采用一个国库账户来管理所有政府资金，只能建立国库单一账户体系来分别管理不同类别预算资金。此外，我国的预算单位有行政单位和事业单位两类，而且有些行政单位又下设事业单位。行政单位具有行政职能，事业单位负责提供纯公共产品或准公共产品。预算拨款是行政单位的唯一收入来源，但事业单位收入来源具有多样性，除预算拨款外，还有事业收入和事业经营收入，而这些收入大部分不进国库。因此，如果只设一个国库账户不能全额核算预算单位收支。进一步说，四类账户并存对应的是多个预算并存和多类单位并存，是账户管理制度和预算管理制度的有效衔接。从实践角度看，尽管存有一定问题，国库单一账户体系还是基本保障了预算资金收支的安全性、有效性，很大程度上扭转了过去一个部门多本预算、多个账户背景下的资金收支脱离预算约束的格局。所以，今后完善账户管理不应是对现行账户管理制度的推倒重来，而是扬长避短的深化改革。

预算单位资金账户管理存在的主要问题

目前预算单位在其资金账户管理过程中存在的问题表现在以下几个方面：

预算单位资金账户管理的法律规定不完善。1．法律级次较低。对预算单位资金账户管理的主要法律依据有2002年财政部颁布的《中央预算单位银行账户管理暂行办法》（财库[2002]48号）及其相关的补充规定、2003年中国人民银行等颁布的《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行〔2003〕第5号）。上述政策对预算单位资金账户开立、使用和变更等建立了审批制度。但上述政策作为部门规章，法律级次低于行政法规，从而弱化了管理效果。2．法律规定完整性欠缺。3．法律规定滞后于预算管理制度改革进程。4．开户相关法律规定细化程度不足。

预算单位多头开户。实行国库集中支付管理制度之后，预算单位在银行开设的账户主要是财政部门指定的零余额账户和预算单位的基本账户。但是一些预算单位为了自身利益，违反国家财政制度的有关规定，在账户开立（尤其是财政专户开立）时，出现了“分散开户、多头开户、重复开户、违规开户、保留账户”等不规范现象，致使财政资金的管理混乱，财政资金分散流失、库外沉淀和闲置浪费。

预算单位违规使用账户。在账户使用上，存在预算单位违规使用、闲置等问题，主要有如下表现：1．财政专户资金的使用和管理存在风险隐患。主要表现在：一是对我国专户资金与国库资金实行分账核算、分别管理的不同管理模式，要求财政资金专户“集中管理、分账核算、统一调度”。但一些预算单位将其片面理解为分户管理，这极易造成管理秩序混乱。二是专用账户资金一般根据项目实施进度分期拨付，有些项目实施时间跨度长，形成了专项资金在商业银行的专户上沉淀，影响财政资金的使用效率。三是财政专户资金存在体外循环现象。四是由于专项资金种类多，账户杂、分布广，随着时间的推移和人员的变动，有些资金就可能渐渐脱离正常监控。

2．在账户变更撤销的管理上，存在变更撤销账户不及时、撤户难等问题。主要有：（1）未按规定撤销账户。（2）未按规定为账户变更撤销办理备案和年检。（3）预算单位存在撤户难问题。

3．在账户监管方面，存在监管规定不完善、监管机制不健全、监管执行乏力、监督效果差等问题。

完善预算单位资金账户管理的基本思路

完善预算单位资金账户管理，既要改革制度，又要加强监督，两者不可偏废。完善思路如下：

调整国库单一账户体系内容。基本账户归类到国库单一账户体系实际上是一种把预算单位性质与预算单位资金来源混同处理的做法，初衷是全面强化资金管理，实践结果却是把预算资金管理和非预算资金管理搅在一起，最终导致资金管理制度实效弱化。进一步分析，基本账户资金量大的预算单位主要是事业单位，但事业单位基本账户上的资金绝大部分属于需求课税的事业收入，使用上也不受财政预算规定限制。因此，把事业单位基本账户列入国库单一账户体系实际上有名无实。可见，今后有必要把非参公管理的事业单位的基本账户从国库单一账户体系中剔除出去，这样做有利于更清楚地核算财政预算资金收支，也可使事业收入使用管理与事业单位改革更有效地衔接起来。

提高直接支付比重。国库制度改革的核心是用直接支付取代预算单位自主支付。考虑到预算单位支出类别的多样性，特别是事业单位业务活动资金使用的分散性强，制度设计上还是要给预算单位预留自主支付空间，即采行直接支付和授付支付并存制度安排。政策倾向上是要尽可能采用直接支付，但实际情况是各级各类预算单位的授权支付一直保持较高比重。比如省级预算单位占30%左右、中央部门二级预算单位在40%以上。这种状况很大程度上虚化了零余额账户功能，本质上是强化了预算单位自主支付能力，特别是在县级政府层面，由于授权支付比例高，预算单位的零余额账户甚至成了存款账户。

提高直接支付比重必须结合预算改革找准突破点。具体分析，有两点值得寻求突破：一是根据个人转移性支出规模扩大现实提高直接支付比重。今后应建章立制，把粮食直补、低保补助等支出全部纳入直接支付。二是依随政府间转移支付改革的深化扩大直接支付比重。未来政府间转移支付改革模式是在调整政府间事权划分基础上加大中央委托地方办事的转移支付。这为把中央对地方转移支付尽快全部纳入集中支付创造了条件。同时，在省管县范围逐步扩大的背景下，省对县的转移支付规模也会扩大，这也客观要求提高直接支付比重。

加强财政专户管理。财政专户管理中存在的问题归根结底是削弱了国库集中收付制度的基本功能，财政专户积存资金过大本质上是淡化了国库的地位，实际上肢解了政府财力的集中统一管理。因此，加强财政专户管理事关总体预算管理的稳定性和效率高低。加强财政专户管理似可从如下几方面入手：

首先，坚决遏制社会保险基金多头开户。社会保险基金目前正在被逐步纳入预算管理。账户管理是社会保险基金预算的编制和执行的有效性、安全性的基础。现实中存在的社会保险基金各项目（养老、医疗、失业）分头开户现象，实际上是从根本上动摇了社会保险基金预算管理的统一性。因此，有必要建立财政银行和社保部门三家联动机制，严控社会保险基金分项目分头开立财政专户机制，即：财政部门定期检查各级社会保障部门财政专户开立情况，各商业银行相互交换、比对社会保险基金财政专户建立信息，社保行政主管部门严格监控有关机构财政专户设立。

其次，财政部门实时监控各商业银行财政专户管理状况。各级财政部门已把建立国库动态监控体系列为重要工作。此外，推行公务卡制度过程中，财、税、库、银横向联网体系的建立也已初见成效。这为财政部门实时监控各商业银行财政专户开立情况创造了条件。今后财政部门要切实负起统一管理财政专户的责任来，要以财、税、库、银横向联网平台为基础，把财政专户监控纳入到国库动态监控体系中去，特别是中央财政在构建全国统一的国库动态监控体系时，要着力解决财政专户管理的有关技术问题，以实现对转移支付资金纵向到底的账户设置动态监控。

把账户管理纳入部门首长预算管理责任制范围。预算管理责任范围界定是这项制度有效实施的基础。账户管理事关资金源头管理，账户设置和账户管理混乱必然导致预算管理失控。应把账户管理纳入责任范围。具体讲，就是要建立起违规开立账户、使用账户的惩罚机制和合规开立账户、使用账户的奖励机制。（作者单位：财政部财政科学研究所）