科研项目和经费改革·经费监管篇

背景科研项目资金使用不容乐观■ 本报记者 李忠峰2013年一年，广州佛山两地科技行政系统腐败涉案人数已逾50人。广东的科研经费腐败不是个案。在近三年审计机关对国家各部委、各省份预算执行和其他财政收支情

背景

科研项目资金使用不容乐观

■ 本报记者 李忠峰

2013年一年，广州佛山两地科技行政系统腐败涉案人数已逾50人。

广东的科研经费腐败不是个案。

在近三年审计机关对国家各部委、各省份预算执行和其他财政收支情况发布的数百份年度审计报告中，涉及“问题科研经费”的至少有39份，问题集中发生在2007年至2012年。

不仅是科研人员个人违法违规，上述39份审计报告，还具体列出了单位挪用、贪污科研经费的案例。此类案件，多是单位将科研经费用于员工工资福利、买车置房等。

近年来科研经费的连年大幅增长，有力地保障了科研活动的需要。但科研经费使用的合规性、效益性却日益成为一个突出的问题。

针对科研项目经费覆盖面大、渠道多、情况复杂的特点，近几年，在加强项目资金管理方面，管理制度不断健全，管理职责进一步明确，项目资金管理进一步完善，经费监管力度不断加大。目前，已经建立健全了多部门参与的科技经费监管体系，但由于科技活动具有很强的专业性和不确定性，科技资金管理的复杂程度和难度很大，科研项目承载的诉求太多，不仅要满足研发需要，还要解决个人待遇、学生就业等问题。同时，项目承担单位责任主体作用发挥不够，执行中依法依规管理的意识不强，处罚措施落实不到位，违规违纪成本较低，在近年的审计或专项检查中仍发现不少虚假报销、挤占挪用、违规转拨等违规违纪行为。

 

11号文·亮点

科研项目资金管理举措

《意见》对科研项目资金管理,有针对性地提出了改进措施。

一是规范项目预算编制和评估评审工作。承担单位应结合单位的现有科研条件和设施，本着实事求是的原则，科学合理地编制项目预算，并对仪器设备的购置、合作单位资质和拟外拨资金进行重点说明。《意见》首次明确，对非定额补助项目，在项目指南中不再预先设定预算控制额度。

二是及时拨付项目资金。为确保课题经费在年度间无缝衔接、科研任务顺利实施，《意见》明确实行资金预拨机制，在部门预算批复前，建立科技计划经费年初预拨制度，以满足科研单位年初经费需求。同时，对于目标明确的重大项目，要实施节点拨款。

三是规范直接费用支出管理。《意见》赋予项目单位和科研人员更大的自主权，允许会议费、差旅费、国际合作交流费三项支出之间调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。

四是完善间接费用和管理费用的管理。《意见》规定，对于实行间接费用管理的项目，间接费用直接下达到承担单位，承担单位应建立健全间接费用管理办法，合规合理使用间接费用，并将间接费用的核定与承担单位信用等级相挂钩。在核定的间接费用或管理费用以外，不得再以任何名义重复提取、列支相关费用。其中的绩效支出，也要制定绩效考核和发放办法，以有效激发科研人员积极性，真正发挥绩效支出的作用。

五是改进项目结转结余资金管理方式。《意见》规定，结余经费的安排将与项目验收和信用评价相挂钩。对于项目完成任务目标并通过验收、且承担单位信用评价好的，可按规定留归项目单位使用；项目未完成、资金管理存在严重问题的，仍要原渠道上缴国库。这种管理方式将有效解决项目单位突击花钱的问题，也将进一步促进科研人员精打细算、科学规范地使用科研经费。《意见》还明确规定，项目在研期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。

《意见》在加强科研项目资金监管方面，一是强化项目承担单位法人作用。二是进一步规范资金使用行为。三是加大对违规行为的处罚力度。(李忠峰整理)

 

专访

强化项目单位法人责任，非常好

■ 本报记者 李忠峰

《意见》在加强科研项目资金监管方面，强化项目承担单位法人责任，这个规定非常好。这要求提高单位对科研人员项目实施和资金使用的服务水平，同时建立常态化的自查自纠机制，严肃处理本单位的各种违规做法。

科研项目和资金的问题，最终要落到最小结算单位——课题组或者项目组的组长那里。组长，或者说首席科学家，是真正的“老板”。研究机构或大学的领导也得听老板的，因为钱都到他们手里。除了提点管理费，单位不能再多干涉。《意见》强化了项目承担单位在资金管理和使用方面的法人责任，要求建立健全内部控制制度，多了责任，多了一层监管机制。同时，明确提出了针对违规行为的处罚措施，并建立责任倒查制度，倒查主管部门相关人员责任。

如何加强经费的监管？一是制度本身不断完善，特别是针对项目负责人和所在单位的，这两层很重要，因为在一定程度上能约束项目负责人，他要考虑规范地用好每一笔钱。二是加强审计，以健全的审计制度来约束。当然，现在的科研制度和审计制度之间，还有相矛盾的地方，需要完善。三是健全信息公开。

针对当前科研项目资金使用中出现的违法违规问题，《意见》明确了在资金使用中五个方面严令禁止的行为，包括不得擅自调整外拨经费、不得利用虚假票据套取资金、不得虚报冒领劳务费和专家咨询费、不得违规开支测试化验加工费、不得随意调账应付检查等。这些规定很细，就等于树立了一道“高压线”，指出哪些底线是不能碰的。同时，针对科研项目资金使用中现金支出多，容易形成监管漏洞的问题，改进科研项目资金的结算方式，在事业单位逐步实行“公务卡”结算，在企业也要求主要采用银行转账方式结算，减少现金支出，实现“痕迹管理”。这样能有效地规范科研支出行为。

资金监管方面，不能不提的是建立科研信用制度。这就是悬在科研人员和单位头上的一把“双刃剑”，真的很重要。我国在招聘海外科学家的时候，把“诚实守信”都列为条件，海外的人很诧异，这些都是最基本的规则啊。建立“信用”黑名单，在某种程度上能有效地净化科研队伍。

还要说一句，科研管理费的提取，全国各地的标准也不一样，有的单位4%，有的单位提到了40%，这差距也太大了，到底按谁的办，没有一定的规则，都是各地土政策在起作用。所以，单位协调需要有一些文件依据。希望尽早出台比较具体的细则，细则制定得合理、针对性强，那我们就很好办了。

 

把科研经费使用情况公之于众

■ 本报记者 罗晶晶

国家测绘地理信息局副局长李朋德告诉记者，在公开科研项目的同时，还要通过科研预算支出平台，公开科研人员干了什么，干成了什么，申请多少钱，花了多少钱。“把科研项目和科研经费使用情况都公开之后，就有利于让科研人员、监管部门、社会公众一起进行监督，确保科研项目的顺利实施。”

目前，国家测绘地理信息局作为公益性行业试点单位，正在尝试通过“三上三下”的方式来创新科研项目产生过程，其核心要义就是公开，按需开展科研。

李朋德介绍，“一上”就是全年通过网络平台了解科研需求。系统内各单位在网上发布需求征集，提出标准问题、技术问题等。结合事业发展规划和国际动向，由国家测绘地理信息局拿出一个初步的科研需求指南，邀请专家进行评审，进而形成“一下”方案，征集建议，经过公示，征集有能力的单位来申报建议书。这时候，各单位就根据各自优势来响应，明确要研究哪些问题，提出研究这些问题的初步方案，需要多少预算，这样就形成“二上”。在报“二上”方案时，要包括团队信息，这样形成的团队就应该是一种有机整合。李朋德说，“二上”时可能有多个单位对同一个科研项目感兴趣，或者有的科研项目没人关注。此时就需要融合，邀请一批专家对科研项目建议书进行同类项合并，或者进行拆分，如果认为有些项目建议书不合适，就直接淘汰。经过这个回合，形成“二下”建议，也就基本明确了下一年度要完成的事情。当“二下”完成时，国家测绘地理信息局需要评审目标任务以及预算是否合适，然后报科技部查重，要求被选中的单位编制项目的实施方案，形成“三上”。接下来，需要组织专家对科研项目进行详细论证，包括实施方案是否可行、科研成果的考核，预算是否合理并细化到每个项目。等相关预算落实之后，国家测绘地理信息局就跟各单位签订项目任务书，形成“三下”。李朋德说，在“二上”过程中，如果多家单位都报了同一个方案，但又希望各自独立进行研究，可从中选最优。或者参照后补助的方式，待科研项目完成并评定后进行补贴。

 

建立信用记录制度，我赞成

■ 本报记者 李忠峰

我觉得《意见》非常好，我仔细看了一下，科研人员普遍关心的问题都有了回应。最深的感受是总体目标中明确提出了“加快建立适应科技创新规律”的科研项目和资金管理机制。科学研究是人类的高级智力活动，是人类智慧的重要体现，具有一定的特殊性，国家科研项目的资金管理理应遵重科学研究自身的规律。创造卓越的科研成果需要人才和环境等刚性条件，更需要高效合理的管理和资金支持，后者作为弹性条件起着杠杆的作用，具有事半功倍的效力，实在是太重要了！

对科研经费预算和使用管理的改革是《意见》的最大亮点。《意见》为科研经费的预算和使用制定了一个更为合理、清晰、明确的规则。这一方面是对科研人员的解放，根据科研活动的实际需求来制定预算，并根据科研活动的进程，适度调整预算计划。另一方面也是对科研人员的约束，无论是科技人员还是科技管理人员都应该遵守规则。体育比赛为什么能够吸引大家？首先，比赛的规则是合理的，就像本来是打乒乓球的，可你非要给他制定一个足球规则一样，那肯定打不好。其次，因为它的比赛规则公平公正透明规范，既约束运动员和教练，也约束裁判员，还有观众监督，观众是不愿意看假球的。所以，制定一个合理的规则非常重要，而大家养成遵守规则的习惯也很重要。比如，我做一个研制软件的科研项目，就是编软件做系统，需要的就是人员费和仪器设备费，只需要非常少量的材料费，基本不需要燃料动力费。但是，我们在新疆罗布泊的科研项目，那是要去沙漠腹地的，严重缺水，在青藏高原的野外工作，则是严重缺氧，在这些地方工作，所有的给养都要从外面带进去，必须要雇当地的人开车，路况极差，甚至根本没有路，对车的要求很高，几十万的越野车甚至都走不了那个路，需要更强劲的越野车，甚至沙漠车，这类科研项目就需要大量的差旅费和燃料动力费。以前，不管做什么样的科研项目，都要按照固定的百分比做预算，用经费。一方面我们需要的经费严重不足，另一方面有些款项我们根本花不完，真是太难为我们了。这次修改的办法适应了科技创新的规律，根据实际情况做预算,调整预算，既避免了浪费，也不会逼着科研人员作假，从制度上进行了明确和规范，非常好。

《意见》还规定要建立信用记录制度，我十分赞成。科学家们要重视自己的信誉，视自己的信誉为生命。无论是项目的评审专家也好，还是项目的执行专家也好，都应该把自己的信誉看得很重很重。从国家管理层面来讲，信用应该作为考核科学家很重要的一个指标，别让信用好、老老实实做学问的科学家吃亏。信用黑名单制度的建立，我觉得一方面约束了科学家，另一方面也约束了政府管理部门，大家都要把信用当回事。

 

改革后的经费使用制度更加切合实际

■ 本报记者 宫莹

当前，科研经费预算过细，表面看似合理，但事实上，过细过严的预算设定卡死了经费用途范围，可能影响科研创新。

北京大学教授汤超对此深有感触，他介绍说，不同科研项目的经费管理规定在细节上有一定差异，但是在劳务费的比例控制上比较相似。比如，有些项目进行预算申报时，通知中会有明确的劳务费比例限制。也有些项目没有明确是否存在限制，但在项目预算经费的评审阶段，可能评审专家会参考一定的比例范围进行预算的评判。“以往进行这种管理方法上的设置应该是有一定的合理性，但应用到具体学科项目管理的表现则不一样，且比例普遍偏低。有些学科的人员经费可能相对够用，有些学科则差得很远。”汤超说，这样的做法不利于搭建起高效灵活、个性化的人员费管理机制，从而影响科研产出。因为不同学科在市场上、同一学科在不同地域的用工水平不完全一致，同时这样的机制也不能与时俱进地匹配研究生培养机制改革的内容。另外，由于劳务费无法列支社会保障和福利等费用，进而限制到某些项目不能实现使用专职合同制科研技术人员和博士后等参与研究。

针对这些问题，本次《意见》针对实践所反映的劳务费在实际操作中有比例限制、标准缺乏依据、预算管理过细过死、间接费用比例低、结余资金使用不规范等问题等作出了较大修改。

汤超认为，改革措施很有针对性地提出劳务费标准的提高、具体标准可能参考当地社会平均水平等建议，将有助于缓解一些项目劳务费的紧缺困境；在国家相关法规和政策的允许下准予保障和福利等列支内容，能有效配合现行人事体制改革进度，减轻学校科研在支撑辅助系列人员聘任上对事业编制需求的压力，完善研究队伍的多样性建设，激励良性竞争增强创新活力，通过科研经费管理制度改革带动人事制度改革，创设高效的人员聘用和管理新模式。对于间接费用、结余资金方面的改革措施，汤超说：“这些改革措施可以使科研经费更灵活、更合理、更有效的使用。原来的结余资金管理办法造成项目执行期间不得不年底突击开支、结题后剩余经费管理不规范等问题。间接费用比例低、限制多的问题不利于院校科研机构的科研环境建设。因此，本次《意见》的相关改革措施有利于科研机构自主地根据具体情况建设并不断改善科研支撑环境，为科研工作提供稳定长远的支持。”