科研经费和项目管理改革·优化投入篇

背景有人跑钱苦　有人花钱愁■　本报记者　李忠峰“以山西省农科院为例，2800人的科研单位，应用基础研究的经费仅1000万元左右，不到总经费的10％，其余上亿元的经费主要来自参与国家级科研单位的竞争性经

背景

有人跑钱苦　有人花钱愁

■　本报记者　李忠峰

“以山西省农科院为例，2800人的科研单位，应用基础研究的经费仅1000万元左右，不到总经费的10％，其余上亿元的经费主要来自参与国家级科研单位的竞争性经费。”今年两会上，全国人大代表、山西省农科院农业资源与经济研究所研究员姚建民说。稳定支持与竞争性支持都是对科技活动的支持方式，要长久保持科技创新的活力，必须统筹发挥好稳定支持与竞争性支持两种投入方式的作用。

中国科学院自然科学史研究所所长张柏春认为，“稳定支持和竞争性支持的协调机制建设进展不平衡，中央本级稳定支持机制初步建立，还需完善。”财政部部长楼继伟也曾表示，“稳定支持和竞争性支持的协调机制建设进展不平衡，部分地方和领域依然存在稳定支持不足、竞争过度的现象，不利于科研人员潜心研究。”

“一方面,个别科研人员有项目资金却用之无道，乐当‘发包商’；另一方面,更多的科研人员则因要应付名目繁多的各类审查,不得不闭门造车谋计划。真可谓，有人跑钱苦，有人花钱愁。”九三学社中央副主席、中国科学院院士卢柯接受记者采访时说。

同时，张柏春在接受记者采访时表示，目前我国基础研究主要靠中央财政投入，地方和企业投入较少，基础研究占R&D支出比例仍然较低。据统计，2013年中央财政基础研究经费是369.58亿元，占全国财政科技支出中基础研究经费的90.71%。有数据分析显示，美国和欧盟的企业基础研究占企业R&D支出的比重约为3%-7%，占全部基础研究支出的比重为20%左右，而这两个指标在我国分别为0.1%和1.6%。

“还有，科技创新和科学普及、自然科学和社会科学，以及基础研究、应用研究、试验发展和成果转化的资金投入结构也需进一步协调优化。”

去年全国人大的一份调研报告也显示，目前我国基础研究经费占科研总经费的比重不足5%。楼继伟表示，基础研究主要靠中央财政，地方和企业投入较少，基础研究占研究与试验发展（R＆D）支出比例较低的问题是一个系统性问题，不仅与经济发展阶段、单位实际用途、统计口径有关，还涉及科研布局、体制机制、评价导向等多个因素，投入只是其中一个因素，解决这个问题，必须多管齐下、系统设计。

业内人士建议，基础研究经费应由财政部门直接拨给科研单位，减少中间环节；对于竞争性课题经费则可采取市场化的手段，变以往由科研单位申报为由企业牵头进行投标，这样就能保证科研成果得到转化。

 

11号文·亮点

建立科研项目分类管理的机制

《意见》明确规定，要建立项目分类管理的组织实施机制，并在相应的科技计划和项目管理中予以落实。

一.对于重大项目，考虑到其特点是要突出国家目标和重大战略需求、体现集中力量办大事的国家意志，解决重大关键问题。为此，要设定明确的、可考核的项目目标和关键节点目标，通过定向择优方式遴选优势单位承担项目。同时要创新项目管理机制，强化项目参与各方的责任，探索项目专员制和监理制，明确承担单位的主体责任，加强全过程管理和节点目标考核。

二.对于基础前沿项目，作为科技创新活动的源泉和内在动力，要突出创新导向，聚焦原始创新，充分尊重专家意见，在组织管理上应采用同行评议、公开择优的方式遴选项目，营造“鼓励探索、宽容失败”的科研环境。同时还要充分发挥科学共同体的作用，尊重科学研究规律，简化项目管理，减少不必要的考核评价，减轻科研人员的负担。对优秀人才和团队给予持续稳定的支持，让科研人员潜心研究，激发创新创造活力。同时，要大力推动基础研究与应用研究的紧密结合，政府要积极引导有实力的大型企业增加基础研究方面的投入，与科研院所和高等学校联合开展研究，着力提升企业的原始创新能力。

三.对于公益性项目，因事关社会公共利益，重点是解决制约公益性行业发展的重大科技问题，因此应着重强化重大需求和应用导向。在组织管理上应要充分发挥行业主管部门的组织协同作用，提高项目的系统性、针对性和实用性，保证项目成果服务社会公益事业的发展。

四.市场导向类项目要突出企业主体地位，主要由企业牵头组织实施。在现代市场经济条件下，市场发挥着配置各类经济资源的决定性作用，政府要明确自己的定位，明晰政府与市场的边界，重点是发挥好引导激励作用，通过制定普惠性激励政策、营造公平环境，充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，引导企业成为技术创新决策、投入、组织和成果转化的主体，促进科技与经济紧密结合。

五.对于政府支持企业开展的产业重大共性关键技术研究等公共科技活动，鼓励企业牵头，联合高校和科研院所协同攻关。同时，要加强管理，在立项时加强对企业资质、研发能力的审核。对于政府引导企业开展的科研项目，应当主要由企业提出需求和组织研发，并进行先期投入，政府要更多地采用“后补助”和间接投入等方式给予支持，发挥“四两拨千斤”的撬动作用，这是财政科技投入方式的重大变化。后补助方式包括事前立项事后补助、奖励性后补助等。这些直接或间接投入方式目的是进一步推动科技和经济结合，充分发挥财政科技经费的引导作用，激发企业参与科技创新的积极性，加快建立以企业为主体的技术创新体系。（李忠峰）

 

专访

财政科技经费要更多投向基础性研究

■　本报记者　李忠峰

“这次新的《意见》还有一个亮点就是分类管理思想，对不同类型的科研活动进行不同管理，也就是采取不同的支持方式。”中国科学院党组副书记方新接受记者采访时说。

方新表示，具体来说，国家的重大项目怎么做？我们的支持方式是“分工负责，定向择优”，国家项目体现国家水平。事实上，有一些项目适合举国体制，有一些不一定适合举国体制，因为技术要求不一样。比如以前的美国的曼哈顿、阿波罗工程，我们国家的两弹一星工程，特点是系统和集中式的，需要大的团队和先进技术，这种情况下举国体制是有效的和必要的；而现在科技，特别是信息技术和生物技术，更多的是分散分布式的技术，不需要集中的管理。

这次的《意见》还强调市场导向，让企业成为主体，实行后补助方式，这也是对的。本来市场导向类项目要突出企业主体地位，主要由企业牵头组织实施。政府府先给钱某个企业，这对其他企业是不公平的。财政应该支持的是竞争前的技术。

她认为，政府出钱的有两类：一是基础研究和战略性研究，比如支持国家实验室的建设和使用；二是与公共利益有关的，比如医疗卫生、能源保障。如果仅仅是应用于经济领域的科技研发工作，大部分都应由企业自己去做，坚持市场导向。而这次科技经费和项目管理改革就有体现，引导企业把资金投入到研发上，取代目前政府直接将财政资金、公共资源投入到某几家企业上的做法。

“政府对产业技术研究与开发介入过度，常常会扭曲与误导市场。现在的情况是，有些地方政府把科研经费更多地直接资助了产业技术研究项目；这些项目，很多又不恰当地由大学或独立研究机构来牵头组织或者单独承担，企业的主体作用发挥得不充分，创新的效率与效益不高。”

曾有一名LED业内资深人士透露，广东有超过6000家LED企业，只有2%—3%可以拿到补助，其中多为上市公司、国有企业。而有的企业做得很差，但是跟政府关系好，会吹牛，就能拿到几千万的政府补助。

方新说，政府主要发挥作用的地方应落在创新链的前端，以基础研究和应用基础研究为主要环节。基础性研究具有公益性，其市场价值通常难以预期，市场主体一般来说缺乏介入的动力，目前中国的企业还很难做到像发达国家的大企业那样有足够的实力和眼光来开展或者资助基础性研究，政府责无旁贷。而以产业化为主要环节的创新链的后端应当是主要由市场发挥作用的地方。

“因此，财政科技经费更多地投向基础性研究；在产业技术研发上的财政投入更多地用于普惠性的创新平台建设；政府投资的产业类科研项目主要由企业来牵头组织或者单独实施。”方新说，这次《意见》里有了体现，当然，仍然需要进一步完善。

 

科研项目研究要和应用紧密结合

■　本报记者　李嘉亮

近年来，国家对科研经费的投入呈现出高速增长的态势。但科研经费投入产生的科研成果，并没能完全在服务经济增长、服务产业发展等方面的贡献率上直接体现。中关村科技园区管理委员会副主任杨建华在接受采访时表示，就目前来看，科研成果服务经济增长的贡献率跟科技经费增速相比相差较大，资金使用的效率需要进一步提高的问题是当前亟待解决的问题。

基础研究宜集中经费科学统筹

在科研项目中，基础研究是属于前沿性研究，在科研中有着很重要的地位。在谈到我国基础研究的投入问题时，杨建华认为，我国近年来投向基础研究的经费从总量上来看，已经是一个不小的数目，但的确缺乏重大研究成果。关键的问题既在于基础研究的重大突破本身需要很长时间的积累，也在于我们的投入过于分散在不同的部门，无法形成合力，支持的方向和方式科学统筹不够，资金使用效率不高，没能真正让一批富有创新精神又具备基础研究能力的科研人员潜心从事基础研究。

杨建华还谈到，要解决好基础研究的财政经费支持效率提升的问题，最重要的一点还在于如何确定拟支持人选，如何确定拟支持科研项目的研究方向。对于基础研究项目指南的制定以及科学研究方向的把握上，要尽量多地听取全球同行专家的意见，要尽量多地把经费投向正确的人或团队。

应用开发研究宜坚持市场导向的产学研用结合

应用开发研究的科研项目应坚定不移地强调企业的主体地位，可事实并非如此，目前，我国政府部门支持的财政性科研经费投入的主要对象，仍是以高校、科研院所为主，从中关村地区的统计数据来看，大约占到90%的份额，真正投入到创新型企业的比例较低，并且这些项目由高校、科研院所主导，企业参与程度普遍偏低，导致国家科研经费支持的高校、科研院所所承担的应用开发研究项目与企业实际需求脱节的现象较为普遍。

究其原因，杨建华认为，主要是在我国现行的科研立项、评审、决策、实施、评价、验收等整个链条里面，创新型企业及其科研人员能够参与的机会都非常有限，这导致很多政府资金支持项目的立项从一开始就是与产业需求脱节，埋下了产学研用不能有效结合的后患。

在此次意见中，杨建华看到了企业参与市场导向型科研项目的转机。意见强调，要加大企业专家人员参与市场导向类项目评估评审的比重。“企业专家在整个链条的作用得到有效发挥，这样做，还会有利于现有科研成果的转移转化，提高科研成果服务经济发展的贡献率。”杨建华说。

重点项目宜集中组织重点攻克

当前，国家用于重大工程技术突破性项目、国家若干重大专项的资金占有很大比重，正所谓集中力量办大事，杨建华对此方式给予高度肯定，如果说有些重大项目的成果还不尽如人意，关键在于具体组织环节中把本应集中起来的力量分散化了。

杨建华举例，一个重大项目往往是由一个主要承担单位牵头，若干参与单位共同参加的方式加以组织的。由于这种组织方式，使得一个国家投入资金量很高的科研项目，按各参与单位所承担的相关任务所需资金层层分发，从而会出现每个参与单位拿到的经费都相对有限，同时，参与单位分属不同部门，彼此间协调上存在不确定性，这就出现了国家层面在集中力量办大事，而操作层面是具体执行单位分散实施的问题。最终可能会在集成或者资金不够等情况导致整个项目的失败。

对此，杨建华认为，美国国防先进研究项目局DARPA（DefenseAdvancedResearchProjectsA鄄gency）组织方式值得去借鉴。DARPA的运行机制中是根据基础科学的研究规律，对少数非常有权威性、领域前沿的科学家提出的重大问题外包给其他研发机构或企业团队来进行探索，并强调将项目从概念推进到工程原型，并尽可能有效地利用资金。在DARPA的组织下，现在已经被广泛应用的科技成果，如：互联网技术、全球定位系统（GPS）、即时通信等科研成果，资金的使用效率可见一斑，理应成为我们可以借鉴的国家研发创新的典范。

 

科研经费首先支持的应该是人

■　本报记者　罗晶晶

“这次发布的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》比我预期的还要走得好，走得远。”中国科学院院士、青海大学校长、清华大学水电工程系教授王光谦在接受中国财经报记者采访时表示。

王光谦告诉记者，科研经费首先支持的应该是人，科研经费的管理应该符合科研规律，保证科研活动能够顺利进行。

王光谦最希望的是将科研经费用在人头上，安排更多的劳务费或者人工费。在过去几年的全国两会期间，他多次发言：“我们国家科技经费总数不小，但用在人上的太少，导致科研经费效率低下”，“一位院士曾经说，我们每一个重大项目的实施，都是外国实验设备商的一次盛宴。”王光谦希望能够尽快解决科研人员绩效工资的资金来源。

因此，这次《意见》发布后，王光谦首先关注的就是其中的“改进科研项目资金管理”部分。他认为解决了两个最重要的问题，一是《意见》第十四条明确劳务费预算应当结合当地实际以及相关人员参与项目的全时工作时间等因素合理编制。这意味着可以完全按照实际情况进行合理编制人员经费，没有了上限。

此前，我国科研项目聘请研究助理，其待遇与美国等国家相差很多。王光谦此前期望在项目预算编制时，劳务费的比例能够达到10%到15%，现在根据《意见》精神，大大超过了他的预期。

二是《意见》第十七条明确完善间接费用和管理费用管理。对实行间接费用管理的项目，间接费用的核定与项目承担单位信用等级挂钩，由项目主管部门直接拨付到项目承担单位。间接费用用于补偿项目承担单位为项目实施所发生的间接成本和绩效支出，项目承担单位应当建立健全间接费用的内部管理办法，合规合理使用间接费用。王光谦认为这是非常合理的。

为了保证科研项目顺利开展，不同的项目类型需要科研人员的数量存在很大差异。

在高校，如果项目组要聘请一个博士后参与科研项目，项目组负责人先要向校方交6万元管理费。“干的项目是国家项目，经费却不能从项目里出”，这让项目组非常尴尬。《意见》发布后，情况有了非常大的转变。王光谦说，根据现在的规定，科研项目组聘请博士后的有关费用就可以从项目里出了。

王光谦认为，要斩断做项目就是为了赚钱这种思想。在一些科研单位，科研人员收入的40%由单位发放，另外的60%需要自己挣，这就得从项目拿钱。以前常常出现这种现象：项目组人员天天住饭店，会议费、餐费等很多费用就从饭店走账。

因此，王光谦希望通过做科研项目支付科研人员工资，变成科研人员岗位支付工资，由单位全部提取间接费用，让单位养得起人，让包括学校在内的科研单位去“功利性”。王光谦说，可能让单位提取间接费用有一个过渡期，他建议在过渡期内，单位提取50%，未来，再提取100%。

也许有人会问，如果科研人员不积极申请项目、完成项目怎么办？王光谦认为，单位可以引入淘汰机制，干不好的科研人员就不用干了。