事业单位要构建新型财政保障机制

为了确保事业单位财政保障机制改革稳步推进、取得实效，须在政事分开、管办分开的取向下，对事业单位区别实施“收支两条线”管理和其他管理方式，制定动态的事业单位经费保障办法和奖惩结合的经费补助管理办法，探索

为了确保事业单位财政保障机制改革稳步推进、取得实效，须在政事分开、管办分开的取向下，对事业单位区别实施“收支两条线”管理和其他管理方式，制定动态的事业单位经费保障办法和奖惩结合的经费补助管理办法，探索科学可行的预算管理模式，完善政府购买服务制度体系，健全相关配套改革举措，形成事业单位精简、高效、多元合作、资源优化的管理体制和运行机制。

创新管理方式：“因地制宜”

在“政事分开”、管办分开”的取向下，一是要进一步转变政府职能，行政部门主要承担发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，避免干预微观社会组织运作；二是事业组织要按照各自职能进行管理和提供服务；三是要建立完善的事业单位法人治理结构。不同类别事业单位的管理方式有较大差异。

行政执法类事业单位实行严格的收支彻底脱钩：一是全面、及时掌握了政府非税收入的来源、结构、规模及变动等情况，强化资金监管，确保政府非税收入及时、足额入库。二是要强化对事业单位各类国有资产的管理。三是不断推进国库集中支付和公务卡支付制度改革，控制现金结算的领域和额度，逐步推行阳光财政。四要强化监督检查，加大惩处力度。

公益服务类事业单位以多种形式实现“管办分开”：根据国内近年的探索，管办分开有多种具体实现形式。以公立医院管理体制改革为例，主要有在卫生部门内或外设立专门监管公立医院的机构；也有“社会办医、政府管医”，采取企业化管理模式等多种形式。各地可从地方实际出发，积极探索政事分开、管办分开的有效实现形式。

生产经营类事业单位实施过渡期财政支持办法：为支持生产经营类转企改制，在过渡期内将对这类单位保留一定的正常事业费。要充分考虑各地、各部门的特点，改革中不设时间表，不下达数字指标，不搞“一刀切”，做到成熟一家改制一家，在经济补偿金标准等方面积极支持和鼓励各地研究制定符合当地实际的政策。

经费保障与预算管理：“动态化”“科学化”

制定动态经费保障管理办法：公益服务类事业单位的经费保障主要包括人员经费、公用经费和专项经费三类。要在准确掌握各类单位的机构、编制、人员、受益人数、设备、房产等情况的同时，做到及时更新、动态管理，建立动态的经费保障管理办法。

人员经费预算要按照财政部门测算确定的人均定额，建立机构、人员信息库。公用经费标准可根据单位的工作性质、以前的支出水平、收入情况以及财力的需要与可能等，将各单位的公用经费规范统一定档，确定公用经费标准定额。在基本保证单位既得利益的前提下，对同一类中经费供给水平相差较大的单位，进行适当分档设置，再逐步予以归并。对专项支出项目采取备选预算管理办法，由各部门采取总量控制。

实施科学的预算管理模式：一是实行综合预算、总额拨款。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及财力情况，依照个人部分、公用部分、事业发展的顺序核定标准。

总额拨款主要体现为：各部门内部人员经费、公用经费和专项经费的使用比例、部门及下属单位之间的资金配置等一系列部门内部管理的问题，交由部门自身决定，财政部门不再干预。

二是改革政府预算收支分类制度。第一，调整“经济分类法”中的某些项目，实行“新经济分类”。具体可以将“商品与服务类”支出调整为两个平行支出大类，即“商品类”支出与“服务类”支出，以利于编制政府购买服务的专门预算。第二，落实“以事定费”，实行以项目为中心的预算编制和管理制度。

经费补助与预算管理：“奖惩结合”“分行业”

制定奖惩结合的经费补助管理办法：对于公益Ⅱ类事业单位，须以绩效为导向，突破“基数法”，以有利于事业发展为原则，按事业单位提供公共服务的事项，量化其公共服务的数量和质量，实行绩效挂钩、奖惩结合的经费补助管理办法，并赋予各部门较多的预算资金配置权能。如在激励方面：事业单位当年有重大贡献，按贡献大小或奖项份量奖励或加倍奖励补助级次。在约束方面：连续两年未完成基本绩效指标扣减一个级次的补助额等。

加强部门成本核算、动态调整补助系数：对同一大类不同级别的事业单位，分级测算确定补助水平。补助系数测算是在基数的基础上与各项财务指标和业务指标相挂钩。以医院为例，可考虑按不同类别医院的收入水平与单位工作量平均社会成本的差额，计算财政补助数额。

完善分行业的事业单位财务制度：2012年年底，财政部先后发布高等学校、科学事业单位、文化事业单位等分行业财务制度。在这些行业中，医院和高校是重头戏，医院要更加强调成本费用核算，高校要更加强调资产、负债核算及绩效评估。要尽快完善与其相关的税收优惠政策，梳理、规范财务工作流程，按照各项法律法规及财政部门的要求，建立健全各种财务与会计管理制度，切实加强事业单位财政资金的管理运用。

政府购买服务：“完善机制”

政府购买服务制度建设主要是解决购买主体、承接主体、购买范围、购买机制这四个方面的问题。前两个基础问题不再赘述，主要考虑确定购买范围和完善购买机制。

制定《政府购买公共服务条例》：一是要编制并发布《政府购买公共服务项目目录》。明确全国统一的购买服务项目范围不切实际，但可以由中央财政提出指导性目录。具体到服务的种类。二是对政府购买服务项目实施“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”的管理要求。在财政部门审核和批复预算以后，部门与供应商之间应细化合同条款。三是制定公共服务项目的绩效管理要求，以及政府购买公共服务过程中的相关质疑与投诉、监督与检查等责任的规范性规则。

扶持社会组织的发展，建立公共服务承接主体的充分竞争机制：应把政府购买服务工作和扶持社会组织发展紧密结合，将提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作。鼓励各地建立社会组织发展专项基金，综合运用项目资助、以奖代补、税收优惠、市场定价等多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和充分竞争的机制。

建立社会效益导向型的绩效评估制度：政府购买服务运行及效果的绩效考评需要通过一套具体衡量指标体系予以实施，具体包括公共服务覆盖面、公共服务效率、公共服务满意度、公共服务透明度等。

建立多元化的监督约束机制：一要重视外部监督，发挥相关社会组织、社会公众、大众媒体等的监督作用。二是推行公共服务承诺制度。实行阳光行政、阳光服务，及时、公开接受群众和社会各界的监督。三是建立“第三方监督”机制。培育社会中介组织，使其通过同业自律、专业评估、社会审计等方式对事业单位乃至政府的各类公益事业活动实施监督。

财政保障机制配套措施：“协调配合”

建立编制管理和预算管理相协调的事业发展机制：事业单位分类改革后，编制部门与财政部门要密切配合，加强沟通与协调，建立起编制管理与预算管理协调机制，大力压缩政府直接办事业的规模、人员和经费。

健全事业单位内部分配政策体系：一是按照“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”原则有序推进绩效工资实施，将实施绩效工资与规范津贴补贴结合起来。二是完善相关配套政策措施。包括完善高层次人才分配激励机制；在完善考核制度基础上，依据岗位职责、工作业绩和贡献以及风险等因素，确定事业单位主要领导分配办法和收入水平，逐步建立事业单位主要领导激励约束机制；强化工资分配调控与管理机制，完善收入分配的资金管理政策，制定兼职兼薪管理办法，加强工资政策执行情况的监督检查与违反政策行为的查处等。

健全事业单位国有资产监督管理体制：当前迫切需要建立的制度有：一是事业单位国有资产监管本身的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理制度。二是事业单位的信息公开制度。应规定事业单位定期披露业务执行和资金使用信息，及时公开影响事业单位国有资产的重大事件。三是财务预算、审计评估和报告制度。四是事业单位职工参与管理事业单位国有资产制度。规定在事业单位自身的资产使用、处置等重大事项的决策机构中，员工应有的比例和权利。

健全事业单位社会保险政策：一是形成利益平衡机制。应着力理顺事业单位保障水平与企业同类人员的平衡关系，适时出台公务员养老保险制度改革政策。二是按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度。公益服务类事业单位养老经费主要由政府财政保障，基本养老保险基金中的社会统筹部分由各级财政预算安排，职业年金中单位缴费部分也要从财政预算中安排，老职工的退休金需财政从经费预算中安排，“中人”养老金隐性债务需部分由财政预算安排。

 

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事业单位经费保障要解决的问题

改革开放以来，事业单位改革虽然走过了一条迂回、曲折的道路，但仍取得了许多重要的成果。但从目前来看，我国事业单位改革依然任重而道远，事业单位经费保障机制仍然存在诸多问题。

一是事业单位功能定位不够清晰，政、事、企依然相互交叉。目前，我国事业单位功能定位较为混乱。部分事业单位承担着政府行政和执法职能。无论经费来源、管理模式等方面都与政府机关一样，政事合一，事业单位事实上成为主办行政机关的附属机构，主办的政府机关让下属的事业单位行使一定的行政管理权。

另外，还有部分事业单位集行政、技术服务和生产经营等职能于一体，职能界定缺乏合理性，脱离公共服务的本质属性，成为特殊的盈利性单位。

二是布局不合理，机构重复设置，资源浪费严重。事业单位数量庞大，分布面广，存在条块分割、层层设置等问题，资源配置效率较低。事业单位都有行政级别，很多事业单位在政府行政部门人员编制紧张的情况下，成为安置干部的场所。

三是财政负担过重与投入不足同时并存。由于我国事业单位主要由政府投资主办，因此财政对事业单位承担无限责任，包揽项目过多，导致财政负担沉重。从事业单位的角度来看，事业单位普遍存在经费紧张的困难。事业单位本身支出范围过大，经费供给渠道有限，该由财政予以保障的却力度不足。加之历年物价上涨、人员超编等因素，财政拨款成了“人头”费，事业单位只有“吃饭钱”，没有“干活钱”，自身发展难以持续。

四是部分不合理的经费保障形式与提高公共服务提供效率相矛盾。部分不合理的经费保障形式与正常履职间矛盾突出。比如随着一些规费和行政事业性收费的取消或“收支两条线”管理，部分事业单位的经费来源渠道被中断，但单位的功能并没有随之发生变化或弱化，有的反而更需要加强。

而部分单位经费来源没有了保障，机构又要正常运转，就不得不忙于生存而轻正常履职，重创收而轻服务。

（作者：刘尚希　王泽彩　马晓玲　于长革　樊轶侠　刘军民　单位：财政部财政科学研究所）