走出保障性住房供给的认识误区

当前和今后一定时期内，为落实新型城镇化以人为本的精神内涵，逐步将农业转移人口纳入住房保障体系，公共资金、土地等资源约束会进一步增强，如何创新性地解决低收入群体住房困难问题，关键要对保障性住房供给管理问

当前和今后一定时期内，为落实新型城镇化以人为本的精神内涵，逐步将农业转移人口纳入住房保障体系，公共资金、土地等资源约束会进一步增强，如何创新性地解决低收入群体住房困难问题，关键要对保障性住房供给管理问题有科学准确的认识。

目前，社会公众对保障性住房的供给还有一些误区，实践层面也有需要改进的地方，主要表现在：一是保障性住房事权划分不清，不知是哪级政府的支出责任，造成上级政府在保障性住房供给上硬性指标过多，较多干预了地方事务。二是认为保障性住房是公共产品，政府应当承担全部或绝大部分建设资金。三是重实物配租，轻租金补贴，即过于强调新建保障性住房，忽视了以发放租金补贴的形式鼓励低收入户直接在市场上租房的便利性。以2013年为例，我国各级政府保障性住房租金补助仅占保障性住房补助资金的0.8%。笔者结合个人在地方财政厅和国际组织的工作经历，借鉴国际经验，针对完善保障性住房供给管理谈几点认识。

从事权范畴看，保障性住房应属市县政府的事权

保障性住房事权是首先要明确的问题，这个问题决定了政府间的支出责任。法国等发达国家从法律层面明确强调了地方政府在保障性住房方面的供给责任，中央政府通过转移支付给予一定补助。

我国地方政府在解决保障性住房方面没有积极性，不但因为保障性住房社会效益强，经济效益差，一定程度上出在事权责任不清上，产生“等靠要”思想，而不是创造性多渠道融通资金，解决资金不足的问题，地方投融资平台在保障性住房建设中扮演了重要角色，同时也累积了风险。中央、省级政府在安排保障性住房补助资金时，往往要求地方政府配套，实际上，如果明确为地方政府责任，地方筹措保障性住房建设资金就成为份内的事，也就少了许多怨言，倒逼其调整财政支出结构，也有利于落实政府问责制。事权责任不清也容易造成不顾地方实际，行政干预较多，层层分解保障性住房建设任务的情况，保障性住房补助资金成了“唐僧肉”，加剧了供需结构性不平衡，损失了资金使用效率。

根据公共产品属性，按照受益、效率、激励相容和信息对称原则，住房保障工作应实行属地化管理原则，列为市县政府责任，具体负责保障性住房供给（包括资金筹措、土地供应等）、以及监管、营运等具体事务。中央政府主要负责保障性住房制度的顶层设计，如制定住房保障法律法规，科学编制全国保障性住房发展规划，制定支持保障性住房建设管理方面的财税、金融等宏观政策，负有对地方保障性住房绩效考核监管职责等。省级政府和中央政府一样，要通过转移支付制度安排对市县保障性住房供应给予适当支持，并对保障性住房建、管、营运及补助资金的使用等负有监管职责。

从资金筹措看，社会资本是保障性住房建设主渠道

尽管保障性住房是公共产品或准公共产品，但并不意味着政府要承担全部或大部分建设成本。多数发达国家保障性住房建设以社会资金为主，政府补贴为辅。比如，韩国自2002年以来对不同类型保障性住房建设成本出资比重从10%-40%不等；法国新建保障性住房建设成本中，约70%来源于社会贷款，约20%来源于政府财政补助，约10%来源于地方政府出资设立的保障性住房建设公共公司（HLMS）自有资金。从融资模式看，较为注重金融创新，多元化投资主体。比如，美国推行“REITs融资、政府补贴”的模式，即各州政府通过设立房地产建设基金筹集社会资金，投入廉租房建设，随后又设立房地产投资信托基金（REITs）收购房地产建设基金名下的住宅物业并长期持有，使前期建设资金迅速退出。

我国现阶段低收入群体占比较高，仅靠有限的公共资金来解决保障性住房问题不太现实，目前我国政府补助资金占新建保障性住房建设成本比例相对比较低。所以，政府在加大保障性住房投入力度，尤其是棚户区改造力度、公共租赁住房供给的同时，可以利用税费减免、金融创新、或实行公私合作模式等经济杠杆，吸引社会资本投入，当然也不排除使用行政手段要求开发商在商品房开发时配建一定比例的保障性住房。

租金补贴的补助形式

目前，实物配租是我国保障性住房补助的主要形式，在改善低收入群体基本居住条件上发挥了重要作用。但是，较之实物配租，租金补贴这种模式更为便利，无论是对低收入户、外来务工人员，还是政府都是利好模式。首先，低收入户根据需要，考虑就业、就医、子女入学、交通状况等因素，随时都可以在城镇适宜的地方租房，从而省去排队摇号申请时间较长的烦恼，同时也避免了因保障性住房选址较偏带来的生活上的不便。其次，对于政府来说，以租金补贴形式鼓励低收入户在市场租房，有利于弥补保障性住房供给总量不足、结构不平衡等缺陷，不但可以节省保障性住房建设这一资本性支出，还可以减缓因保障房建设高企的地方政府性债务增速，规避保障性住房闲置问题，同时可以活跃住房二级市场。截至2013年6月底，用于保障性住房建设的地方政府性债务为6851.7亿元,占政府负有偿还责任的债务比重达到6.8%;若加上政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务用于保障房建设的部分,则达到10947.8亿元。最后，注重租金补贴是消化社会存量住房的应对预案。十八届三中全会提出推进房地产税改革，将有利于住房消费趋于理性，引致个人存量住房的释放，因此，有必要积极研究探索房地产税改革的接续政策，将拥有产权房的社会个人视同为保障房的提供者，政府按即定标准向在市场租房的低收入户发放现金补贴。这是化解存量房，节约建设运营资金、土地资源的有效方式。

在新型城镇化推进过程中，如果仍以实物配租的方式逐步解决1亿多农业转移人口“住得下”的问题，不但无法缓解保障性住房资金、土地供给等要素制约，还有可能进一步抬高地方政府性债务规模，也不能适应外来务工人员较强流动性的特点。所以，在改善低收入群体居住条件这个问题上，有必要创新思路，调整优化政府补助形式，在加大棚户区、城中村、农村危房等改造力度的同时，可以考虑强调租金补贴形式的重要作用，宜建则建，宜补则补，以提高资源配置效率和保障性住房补助资金的使用效果。（作者单位：财政部综合司）