清理税收优惠有了“尚方宝剑”

12月9日，国务院发出《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求严肃财经纪律，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，清理规范税收等优惠政策。“这是落实十八届三中全会决定的重要文件，说明在这个问题上达成

12月9日，国务院发出《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求严肃财经纪律，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，清理规范税收等优惠政策。

“这是落实十八届三中全会决定的重要文件，说明在这个问题上达成了共识。”接受记者采访的专家们认为，这对遵循税收法定原则，维护税制统一，公平收入分配有着重要的现实意义。

优惠乱象有碍市场公平竞争

据记者了解，目前我国税收优惠政策较多，主要包括区域性政策、行业性政策、企业规模性政策、所有制性政策四大类。

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文对记者表示，从促进经济发展的角度来看，税收优惠政策可以有效降低纳税人税负，吸引大量域外投资，带动相关产业的发展，最终产生繁荣当地经济的效果。但是，政绩主导型的官员考核机制促使一些地方政府不惜牺牲部分税收，制定优惠力度很大的税收优惠政策，以加速经济发展。这对周边没有类似优惠的地区来说是一种不公。

中央财经大学财政学院教授白彦锋对记者说，地方政府不受规制出台的各种税收优惠政策侵蚀了国家税基，减少了国家税收，造成税收递减效应，需要从中央层面加以适时而有力的清理。

白彦锋表示，一些地方政府在制定优惠政策时，仅考虑本地经济发展的需要。在产业结构布局上，一些地方政府无法从国家产业战略角度出发，进行通盘考虑。因此，诸多优惠政策在不同程度上失去了应有的社会效果，无法准确、有效地发挥优化资源配置的功效。“从长远来看，这不仅损害了税收统一的原则，还不利于产业升级。”

清理优惠应遵循法治原则

“清理税收优惠不是取消税收优惠。”刘剑文说。

在刘剑文看来，一些属于合理但未合法的税收优惠政策应尽快从法律程序上予以合法化。如，一些新兴产业、小微企业、社会保障体系、社会救助行业、就业服务、基本服务均等化等需要予以保障的，应从法律上予以保障。他说，政府要有职权限定，“法无授权不可为”。

“对那些既不合理又不合法的税收优惠政策应尽快清理掉。”刘剑文说。

刘剑文认为，应落实税收法定原则，这既是完善税制的基本方针，也是清理税收优惠政策的指导原则。

他建议，应有的放矢，分四步清理税收优惠政策。

一是在明确清理目标的基础上，整合行政资源，健全监督、问责机制。

二是明确清理工作的原则和目标。清理税收优惠政策要做到有针对性、有重点，并明确应遵循的大方向和大原则。针对问题，清理税收优惠政策时应当以维护税制统一、落实税收法定为原则，以实现税收公平与收入分配公平为目标，在综合考查税收优惠政策的合法性、合理性和科学性等的基础上，提出解决措施。

三是统筹安排，协调分工。清理、审查税收优惠政策，应由国务院统筹规划，及协调各级审查主体的分工与合作。对各部委发布的通知等文件的审查，应当由国务院法制办总揽，授权财政部和国家税务总局具体审查政策的合法性。对各级地方政府发布的规范性文件的审查，应当由上级政府负责审查下级政府的规范性文件，报国务院备案。

四是区别政策内容期限，不同情况不同对待。税收优惠政策的形式多种多样，因此清理工作应当具体区分文件的内容、期限，对不同的情况实行不同的清理措施。对内容上严重违反税收法定原则或者与上位规范相抵触的政策，可以考虑终止。对执行到期的优惠政策应当彻底终止不再延续。对未到期限的政策应明确政策终止的过渡期。对带有试点性质且具有推广价值的优惠政策，可以在时机成熟时尽快将其转化为普惠制，在全国范围内实施。

刘剑文说，今后，应当尽快建立税收优惠政策制定的合法性审查机制和报国务院备案机制，针对缺乏合法性、违反税收法定原则的优惠政策，应建立问责制度，以权责匹配来控制税收优惠政策乱象。凡未经批准擅自减免税收的，一经查出，要追究当事人和主管领导的责任。

对此，白彦锋也表示，应强调税收的刚性，规范政府的行为。应建立问责机制，并对干部政绩实行“多元化”考核。

税收统一有利地区协同发展

“近来政府对税收优惠收敛多了，但一些地方政府还会想办法暗箱操作优惠，通过各种名目进行实际上的税收优惠返还，实际上是相邻的地区之间互相挖墙角，最后谁都是受害者。”白彦锋说。

白彦锋举例说，京津冀要协同发展，财税政策的设计不应重蹈过去“地区性税收优惠政策”的“覆辙”、在京津冀地区创造新的所谓“税收洼地”，而应真正让市场在资源配置中发挥“决定性作用”。

白彦锋说，三地在产业结构等方面各有优势，互补性很强，区域一体化的发展潜力也很大，需要明确不同地区的功能定位。为此，需在京津冀地区内实行与产业转移地共享税收新机制，“亲兄弟明算账”，发挥好北京人才技术和产业优势，全面推进区域分享税收机制，避免各个地方之间为了税收收入“各自打着自己的小算盘”、“面和心不和”，要通过区域间财政体制的创新使京津冀各方形成“兄弟齐心，其利断金”的良性协同发展局面。

税收统一了，大家就不会把心思总花在挖墙脚的内耗上，有利于企业努力进行产业升级，最终实现地区协同，资源互补发展。