公共资源市场化配置“滴水不漏”——山东省菏泽市探索建立“四位一体”公共资源市场化配置体系纪实（上）

公共资源到底有多少？这些资源究竟在哪里？该由谁管理？收益流向何方……这一笔笔关于公共资源管理的糊涂账，如今在山东省菏泽市被算得一清二楚。针对大量公共资源“体外循环”及其配置领域腐败现象多发、频发以及财

公共资源到底有多少？这些资源究竟在哪里？该由谁管理？收益流向何方……这一笔笔关于公共资源管理的糊涂账，如今在山东省菏泽市被算得一清二楚。

针对大量公共资源“体外循环”及其配置领域腐败现象多发、频发以及财政收入流失、支出浪费等问题，2013年10月以来，菏泽市探索由财政系统统筹公共资源市场化配置改革，创新实行公共资源“一个笼子储存、一个平台配置、一个渠道收支、一套机制监督”。

而今，“四位一体”的公共资源市场化配置体系，使公共资源项目市场化配置“滴水不漏”，从而使公共资源全民共享。

一项被“逼”出来的改革

地处鲁、苏、豫、皖4省交界处的菏泽市，是一个虽在发达省份却又欠发达的特殊地区。由于历史原因，一方面，菏泽财政收入低、保障能力弱。2013年，全市人均公共财政预算收入、支出仅为全省平均水平的36%和47%，均居全省末位。另一方面，财政支出刚性强，工资及民生支出占比高。去年全市民生及工资性支出占比达92.8%，财政基本没有可用于促发展的财力。

穷则思变。“财政越是困难，越要严格依法规范管理，向规范管理要财政保障能力，向规范管理要资金使用效益。推进公共资源市场化改革，实现公共资源使用效益最大化，是解决菏泽发展问题的迫切需要。”曾任过县长的菏泽市财政局局长周铁伦对于推进公共资源市场化改革有着自己独到的见解。

记者了解到，同全国许多地方一样，多年来，菏泽市的公共资源市场化配置体系不完整、不规范，监管乏力，在公共资源市场化配置的整个过程中，还存在很多问题。菏泽市公共资源市场化配置监督管理局负责人潘炳波将其归纳为三个方面：

一是公共资源家底不清，市场化配置范围不明。现有的公共资源由各个部门和行业分头管理，全市的公共资源没有综合的管理部门，项目不明，总量不清。哪些应该列入市场化配置范围，没有统一的标准和明细目录。

二是市场化配置程度不高，配置缺乏计划性。以行政事业单位资产为例，2012年底全市固定资产净值为86亿元，累计处置固定资产5500万元，其中采取市场化配置方式处置的资产仅为200万元。近几年市级城建重点工程形成的30亿元城市资产的使用权，一部分闲置，一部分没有按规范的市场化办法配置。2012年全市政府采购额6.5亿元，仅占应政府采购额105亿元的6.2%。

“公共资源项目何时进行配置，该不该配置，主动权在部门和行业手中，没有统一的整体规划，更没有年度计划，随意性强。”潘炳波说。

三是配置方式和程序混乱，配置结果缺乏集中统一管理。部分公共资源项目虽然实行了市场配置，但是配置方式和运作程序由各个部门和行业分头确定，致使同类项目没有统一的配置规则，造成方式方法不一，操作程序不同。

“分散配置、多头管理的结果，使‘看得见的管不着，管得着的看不见’，配置收入难以充分体现到财政上，配置支出不规范，有的甚至造成财政收入流失，支出浪费。”潘炳波说。

截至2012年底，菏泽市直仅自然资源类配置收入就欠缴财政8.6亿元，当年全市约有98亿元财政性资金应通过而未通过政府采购方式支出。

“还应该看到，一些单位和部门以权力配置公共资源，往往出现‘政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化’的现象，客观上为少数人利用权力牟取私利提供了便利。”潘炳波说，从现实情况看，公共资源由行政配置或市场配置的不规范，已经成为寻租腐败的根源。从菏泽市的情况来看，纪检监察机关和检察机关查处的违法、违纪、渎职和腐败案件，大部分都与公共资源配置领域有关。

公共资源配置中的种种乱象，让地方可支配财力捉襟见肘的菏泽感到了推进公共资源市场化配置改革的紧迫性。

在周铁伦看来，财政部门作为政府的管家，政府有多少资源，资源在哪里，配置多少，怎样配置，收支怎么管理，配置全程怎么监督，都应该知道并有主导性的话语权。这都要求财政应围绕预算编制和执行这条主线，代表政府全面加强对公共资源市场化配置的监管。

构建“四位一体”新模式

“一个笼子储存、一个平台配置、一个渠道收支、一套机制监督”的“四位一体”模式，是菏泽市探索建立的公共资源市场化配置体系的核心。

周铁伦说，在推行公共资源市场化配置改革中，首先需破解公共资源家底不清、多头管理、市场化配置率低的难题，建立统一的公共资源品目目录和公共资源项目库，实行“一个笼子储存”，形成统一的公共资源项目管理体系。

“在实施公共资源市场化配置改革前，公共资源到底有多少谁也说不清，谁在管理、谁在收益也是一笔糊涂账，造成大量浪费和财力‘体外循环’。”潘炳波介绍说，将公共资源纳入统一的项目库，实际上就是盘了一次家底，在此基础上查堵浪费和损耗的漏洞。

为摸清公共资源家底，从2013年9月开始，菏泽市组织开展了公共资源市场化配置清查规范工作。在科学规划和论证的基础上，菏泽市制定了10大类746项的公共资源品目目录，通过全面开展公共资源项目清查，共梳理出公共资源项目9大类、418项，其中可计价312项，价值271.8亿元。该市按照“部门主导、财政监管、联合建库、信息共享”的原则，建立公共资源项目库，实现了项目进“笼子”、配置有目录、年度有“盘子”，提高了政府统筹公共资源能力。该市向社会公布第一批市场配置项目清单297项，将部分收益性资源和工程、服务等支出性资源全部推向市场，实行公开竞争，全市公共资源市场化配置比率由原来的13%提高到了33%。

在此基础上，菏泽市整合原有的11个公共资源交易市场，建立了市区共用的公共资源交易平台，实行“一个平台配置”，改变各自为政、管办不分、部门说了算的现状，使公共资源的市场化配置“应进必进、不留死角”。制定了统一的交易流程和规则，取消了入菏市场的备案手续，吸引市场竞争主体大量进入菏泽，先后引进了市外43个代理机构，优化了市场环境。目前，菏泽市第一批297项市场化配置公共资源项目全部实行进场交易。

同时，为有效破解配置预算不健全、收支不规范的难题，菏泽市从2013年起建立了统一的公共资源配置收支预算制度，并将其纳入政府预算、部门预算或单位财务收支计划，实行“一个渠道收支”。由此形成的财政收支，由财政直接征收或集中支付。对未纳入部门预算管理的配置收支、保证金等，实行“集中账户、集中收付、集中结算、集中监督”。对依法不予退还的保证金，全部上缴财政。

在公共资源配置监管中，菏泽市还形成了统一的监督机制，实行“一套机制监督”。包括对所有公共资源市场化配置过程实行项目管理单位主体操作责任、行业管理部门首席监督责任、财政部门综合监督责任和纪检审计等部门各司其职监管的多维监管体系，织密了公共资源市场化配置的全程监督网络。

市场竞争更加有序

菏泽市委书记于晓明说，公共资源市场化配置改革能有效铲除滋生腐败的土壤，同时较好地解决了政府越位和服务效率问题。这对推动政府职能转变、简政放权和优化营商环境具有重要意义。

记者了解到，在菏泽，公共资源配置改革促进了政府职能转变，推动由行政审批转向市场配置。去年11月，该市下决心减少行政配置，精简行政审批项目127项，向社会购买服务100项。同时，通过公共资源市场化配置，将以前由行政审批的公共资源纳入市场化配置，引入市场竞争机制，促进了统一开放的公共资源市场形成。推行此举以来，取消了进入菏泽市场限制，规范市场准入，整个市场开放更有活力，集聚能力明显增强。2013年10月至今年8月，仅市级就引进市外代理机构43家，吸引市场竞争主体4102家，新增3260家。今年1—9月，全市公共资源市场配置额112.45亿元。

公共资源配置改革不仅营造了公开透明的公共资源市场化配置环境，还有效预防了公共资源配置领域腐败问题发生。通过公共资源市场化配置，切断了单位与中介机构、评标专家与单位、中介机构与评标专家、中介机构与市场竞争主体之间的利益链条，实现了开标、评标、定标等环节全程监控，配置过程和结果公正、公开、透明，减少了暗箱违规操作，使任何一个部门、任何一个岗位、任何一个人都无法左右交易结果，有效预防了腐败问题发生。这项工作开展以来，市级共组织公共资源市场配置招投标活动535次、参与评标专家2942人，终止并重新组织招标项目11个，没有发现一起违规违纪现象。

“有了公平公正的市场环境，不需要再通过各种关系争取项目代理权，市场竞争更加有序。”山东省建设工程招标中心有限公司菏泽分公司经理李伟在接受记者采访时表示。