棚改全面融资创新拉开序幕 破除资金瓶颈尚需机制创新

资金难 缺乏稳定融资渠道“到目前为止，三岔子林业局已新建4865套回迁房，改建翻新5015套旧房，棚改资金来源只有三块，中央和省财政补助一块，每户2.5万元，企业自筹一块，个人承担一块。到2013年末

资金难 缺乏稳定融资渠道

“到目前为止，三岔子林业局已新建4865套回迁房，改建翻新5015套旧房，棚改资金来源只有三块，中央和省财政补助一块，每户2.5万元，企业自筹一块，个人承担一块。到2013年末，三岔子林业局已累计为棚改投入9000万元，主要承担在水电暖管网、道路、绿化等基础设施建设上。”吉林森工集团三岔子林业局基建管理处处长胡洁告诉中国证券报记者，还没有商业银行直接为棚改项目提供贷款。有些商业银行可以为居民出资部分提供贷款，可真正愿意贷款的居民并不多，还是从亲戚朋友借钱来解决。

胡洁还表示，最近国家开发银行已来考察，了解林区棚户区改造项目情况，了解企业的经营状况，企业希望能够获得国开行专项棚改贷款。

与棚改支出不断增加形成对比的是，林业企业盈利能力普遍下降。整个吉林森工集团的木材采伐量也从历史最高的360万立方米降到目前的54.4万立方米，仅为采伐量最高年份的七分之一。三岔子林业局的木材采伐量只有过去一半，而原林场棚户区所处地块偏远，缺乏商业开发价值，拆除后只能用来还林，发展林下经济，对经营业绩的提升较为缓慢。

而今东北老工业基地的棚改几乎都面临同样的资金难题，棚改必须得继续推进，但资金来源过于依赖财政和企业自筹，缺乏其他长期有效的融资渠道。

鞍山市房地产开发办公室主任徐德明表示，在此之前鞍山棚改直接从商业银行获得贷款很少，主要以财政投入、企业自筹和居民出资为主，有的项目引入了开发商，以毛地出让形式进行。在鞍山市万平社区，中国证券报记者看到，该棚改社区2007年落成，由开发商代建，一部分为棚改回迁房，另一部分建成商品房对外出售，以商品房出售收入反哺棚改回迁房的建设成本。

今年4月份国家开发银行副行长张旭光来到鞍山考察，双方就棚户区改造项目合作事宜进行了洽谈，取得成效。而其他商业银行，尚未有大规模的支持地方棚改的项目实施。

有专家表示，有些工矿企业、林业企业自身经营都很困难，甚至有些企业在上世纪90年代已经破产倒闭，出资参与棚改负担较重。很多地方棚户区改造主要还是倚重财政投入、国开行贷款和居民出资，缺乏其他有效融资渠道。近年国家开发银行扩大棚改专项贷款后，各地才开始积极争取。而商业银行对于棚改贷款支持，发行债券等其他融资途径，尚未全面铺开。

压力大 地方筹资愈发紧迫

“2005年泥瓦工一天工钱50元，现在泥瓦工一天工钱400元，翻了多少倍，现在棚改的成本得涨多少？”最早启动棚改的抚顺市莫地社区支部书记王雅君告诉中国证券报记者，莫地沟棚改是在2005年，当时建筑材料、人工工资都低，工程造价便宜，房屋主体成本造价只有每平方米600元，加上水电热、排水、道路等配套设施，每平方米的综合造价为1080元。

吉林森工集团三岔子林业局的成本统计也显示，近年来棚改成本上升明显，扣除林业局在管网、道路、绿化、公共设施等隐形投入，2010年房屋主体造价成本为每平方米1200元，2013年建造成本已涨至1380元。

抚顺市北厚社区一位经历棚改的干部表示，在房价、地价还未大涨的2005年，房地产对居民的心理影响不明显，棚户区居民改造住房条件的心情迫切，拆迁几乎没有遇到什么阻力，没有钉子户，没有漫天要价的居民，大家都是按照统一的拆迁标准很顺利地签约。而近两年，其他片区棚改拆迁的难度明显加大。鞍山市房地产开发办公室主任徐德明也坦言，目前鞍山的棚改拆迁难度加大，随着近年来房地产市场发展，棚户区居民的要求提高、利益诉求大幅提高。

在中国证券报记者走访辽宁、吉林两省多个城市过程中，当地官员在谈及棚户区改造经验时，几乎都谈及当时的历史机遇。在房价、地价尚未大涨前启动棚改，是辽宁、吉林等省市难得的历史机遇，而今棚户区改造的建造成本、动迁成本已大大提高，棚改资金压力愈发凸显。而地方政府财政收入增长放缓，累计债务明显加重，后续融资能力受到考验。

中国社会科学院财经所研究员倪鹏飞曾主持了对辽宁棚户区改造的课题研究，该课题研究结果分析，2005年以后辽宁省固定资产投资和住宅投资在几乎所有年份都保持着30%以上的增长率。财政收入在2005年到2011年间的平均增速，约为2001年至2004年间的2倍。如此高的增速大大增加了辽宁省及其下辖各市的财富和偿付债务的能力。各市或者以财政收入还款或者以土地出让金还款，此外还有棚户区改造中剩余房屋的出售，棚户区居民面积扩大部分的差价等。

而眼下形势发生明显变化。“这几年各地政府都借了大量债务，随着财政收入放缓，每年的财政收入仅够归还债务的利息，地方政府筹集棚改资金愈发困难。”吉林省一位参与棚改的官员表示，筹集棚改资金势必要拓宽融资渠道，不能走过于依赖财政投入的保障思路。

资金缺口大，一直以来都是棚改不可绕开的难题。党中央、国务院确定了“十二五”时期开工建设各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)、2013年至2017年改造各类棚户区1000万户的目标。业内人士统计，2013年至2017年要完成各类棚户区改造1000万户，所需资金规模大约在2.5万亿元左右，这个数额还仅仅是房屋建设成本，并不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套。

国务院总理李克强3月27日在内蒙古赤峰铁南棚户区考察时表示，今年全国要改造各类棚户区470万套以上，是近年来任务最重的，越往后越是难啃的硬骨头。住建部新闻发言人倪虹在两会上透露，2014年政府工作报告确定改造的各类棚户区470万户，这一规模的改造需要超过1万亿元的资金。上万亿资金从何处来？成为棚户区改造能否顺利推进的关键问题。

破障碍 辽宁经验可以借鉴

在解决棚改资金难题过程中，辽宁省十年棚改成为各地竞相学习的经验。辽宁棚改资金募集渠道概括为“九个一块”，即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”，涵盖多个方面和环节的资源。

中国社会科学院财经所研究员倪鹏飞的课题小组将这“九个一块”的资金来源，细分为三类渠道，即政府渠道、市场渠道和社会渠道。其中政府渠道对应的资金包括来自财政和其他政府口的资金、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免和因党政机构因素所节省的工程资金。市场渠道资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹资金加自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷（附息借款）等。

按照辽宁省发改委、财政厅资料显示，2005年至2011年间棚户区改造直接融资总额为732.46亿元，其中来自政府渠道的资金总额是283.21亿元，占比38.67%，市场渠道资金权重大约是56.33%，社会渠道资金权重大约是5%。

以抚顺市棚改为例，通过“九个一块”等多种途径筹措到棚户区改造资金52.12亿元。其中，辽宁省财政补助资金4.16亿元，抚顺市财政借款0.3亿元，中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5.41亿元，居民个人出资14.07亿元。尤其是国家开发银行在四年时间里，为抚顺棚改提供了28.18亿元的低息贷款，占全市棚改直接投资的57.96%。另外，抚顺市政府通过无偿划拨土地、减免行政事业收费等政策性投入24亿元。

对于国开行的专项贷款，抚顺用财政收入做背书，用改造后的土地收益来进行偿还。通过棚户区改造，抚顺市腾出了8平方公里的土地，盘活存量土地，规划建设了三个工业园，引入了众多民营企业，抚顺市已陆续还了国开行12亿贷款。

“企业掏一块”方面，经营状况尚好的企业通常是以直接出资形式参与，而经营困难的企业也可以间接出资方式实现。中国证券报记者在调研中了解到，抚顺、鞍山等地一些国有工矿企业旗下建筑公司，在参与棚改建设中，这些建筑公司只是微利经营，覆盖工人工资和开支即可，进一步降低棚改的资金压力。

在保证工程质量的前提下，合理控制成本，也成为减少棚改资金压力的重要举措。抚顺市对所有涉及棚改的建材和相关物资都统一招标采购，最大限度减少中间环节，仅2005年就节省资金1.27亿元。鞍山市将建筑材料主体要求包含在工程招标中，门窗、电梯等由政府统一采购。2005年抚顺市莫地沟棚户区改造时，房屋主体成本造价为每平方米600元，原房拆迁偿还面积不收款，居民出资部分仅是对增加的面积按每平方米600元收款。如果再加上供热、供电、供水、排水、道路等配套设施，综合起来每平方米的造价为1080元。鞍山棚改也做到了在“拆一补一”基础上，超出回迁安置面积部分每平方米仅收830元代建费。

建机制 开展全方位融资创新

为解决新形势下棚改资金的瓶颈，进一步筹措棚改资金，全方位的融资机制创新正在拉开大幕，涉及开发性金融支持、商业银行贷款、发行企业债以及股权融资等多个方面。

李克强总理4月2日主持召开国务院常务会议，部署进一步发挥开发性金融对棚户区改造的支持作用。会议确定，由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。

近期，国家开发银行密集赴多地调研棚户区改造，先后与川、陕、湘、辽、桂、豫、黔等省区达成支持棚改项目的贷款协议或意向。今年一季度，国开行新增承诺棚改等保障性安居工程贷款达到1401亿元，为去年同期的10.2倍。截至4月末，国开行已经累计发放棚改贷款5153亿元，贷款余额3929亿元。同时通过开展棚改项目银团贷款，引导商业银行资金366亿元；累计发行涉及棚改的企业债和私募债97只，引导社会资金693亿元；以股权投资和夹层投资等形式累计支持棚改项目12个，金额30亿元。

与此同时，以发行企业债形式筹集棚改资金也有突破。今年5月份，国家发改委下发的《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，发改委将酌情扩大企业债券资金用于棚户区改造的规模，对棚户区改造项目较多、资金缺口较大，且地方政府性债务率较低的地区，适当增加其承担棚户区改造的城投类公司年度发债规模指标。

上述《通知》提出，实施棚户区改造的地方城投类企业发债，可不再实行分摊还本的强制性债券方案设计，企业可根据棚户区改造项目资金回收的具体情况设计债券发行方案，合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式。业内人士指出，放宽支持棚改的企业债券发行条件，将有助于解决棚改资金过度依赖银行信贷的弊端，而且通过非平台类市场化主体发行企业债券开展棚改项目，减少了政府信用占用，有助于缓解政府信用资源约束。

住建部总经济师冯俊在国新办新闻发布会上表示，要通过制度创新进一步筹集资金，解决资金压力，建议从几个方面着手：一是加大各级财政的支持力度，把有限的资金向民生倾斜。二是金融支持，通过银行的信贷，利息较低、贷款期较长的信贷资金支持棚户区改造。三是不久前国家发改委发了关于发行棚户区改造企业债的文件，支持通过企业债的方式筹集资金。四是鼓励和吸引民间资金投入棚户区改造。五是现在很多棚户区的开发价值相对较低，通过商业运作的条件比较差。但总是还有一些棚户区改造可以通过商业运作模式进行，以丰补歉。

各项政策更加鼓励各地棚户区改造进行市场化运作，转变此前一味依赖财政投入的保障思路。国开行北京分行行长徐明日前在《北京市棚户区改造项目融资模式研究》中表示，对于具备良好收益、能够实现自身平衡的改造项目，“政府支持项目公司部分资本金，其余资金由项目公司从银行进行融资。筹集资金时，可考虑棚户区居民以拆迁补偿款入股项目公司，一方面减轻项目公司拆迁补偿的资金压力，另一方面居民通过股权投资的回报可以在安置后获得稳定的收入来源。”