澳大利亚电改15年启示：系统设计 强势推动

2013年12月13日，澳大利亚能源和资源常务理事会（SCER）举行了庆祝澳大利亚国家电力市场（NEM）运营十五周年活动。澳大利亚是最早进行电力市场化改革的国家之一，国际能源署在2005年曾评价其“通

2013年12月13日，澳大利亚能源和资源常务理事会（SCER）举行了庆祝澳大利亚国家电力市场（NEM）运营十五周年活动。澳大利亚是最早进行电力市场化改革的国家之一，国际能源署在2005年曾评价其“通过电改拥有了世界上最自由且充满活力的电力工业”。

回顾15年历程，澳大利亚电力市场化改革大致经历了电力工业结构性重组、构建统一电力市场体系和重新建立电力监管体系三个阶段。

从垂直模式到5个互联市场区域

实施输配电体制改革之前的澳大利亚，州内的财政透明度可谓极低。除新南威尔士州之外，各州均为发输配售一体模式，仅在一些州之间实行电力互相购销。此外，各州还出现了发电过剩，私营电力公司不受欢迎，消费者没有选择权的情况。

据此，澳大利亚政府委员会（COAG）于1991年做出了开发竞争性的电力市场的决策，并确定了电力供应行业重组、电力公司和零售部门引入竞争、公有发电及输配电资产逐步卖给私营部门、促进区域互联的基本原则。

随后，澳大利亚政府设立了国家电网管理委员会（NGMC），分别在新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州、南澳大利进行行业重组，并在新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州建立实时试点市场。

1994-1996年，《国家市场条例》酝酿了三年之久，并最终于1999年全部通过。新的《国家电力法》也随之而出。1996年，两家新的国家公司成立，分别为负责运行NEM的市场及系统运行商，和对市场规则规范修改的市场管理机构。澳大利亚电力工业结构性的改革重组为建立电力市场创造了基础性条件。

1998年12月13日，NEM正式开始运营，澳大利亚首府地区、新南威尔士州、南澳大利亚州、维多利亚州在市场启动之前就加入了互联。随后，昆士兰州和塔斯马尼亚州也从独立市场过渡到NEM一员。2013年12月，澳大利亚北部地区宣布正在对地区电力市场进行改革，但仍作为独立区域未实现和其他市场实现互联；同时，西澳大利亚也在西南区域建立了实时电力市场试点，但至今尚未宣布是否会加入NEM。

世界银行资深咨询师、澳大利亚国家电力市场规则制订发起人之一的彼得-伊格尔介绍说：“在NEM运营之前，澳大利亚其实就已经采取了逐渐引入客户选择零售商的机制。NEM由每个市场上的多个销售者和多个购买者构成。即电力公司将电力卖给批发市场，零售商从批发商购电并卖给零售市场，客户可以从多个零售商中选择购买，输配电公司负责将电从电力公司输送到零售商，输电价格由监管部门根据市场规章核准、修改、公布。此外，电力在批发市场中的价格是可变的，电力公司可以通过销售对冲合约为所发电力获得固定价格。这些合同不受NEM市场规则管理，而受澳大利亚金融市场监管委员会监管。”

NEM由市场运营部门执行中心调度任务，电力公司生产的电以单一的批发价——30分钟“现货”价销售，并设置了价格上限用于控制固定价格范围之外的可变价格。此外，市场运营部门还代表市场每周进行结算。 “

如今，NEM有5个互连的市场区域，每个均有自己的地区电力现货价格；有36个受调度的电力公司，综合容量达50余吉瓦；有57个市场客户，总负荷为200余太瓦时；有900万余家庭和企业客户，每年有170万客户换零售商。”伊格尔说。

进一步界定规则制定和市场监管职责

改革初期，澳大利亚并没有成立全国电力监管机构。2001年1月，COAG的能源委员会下的能源委员会（MCE，澳大利亚能源政策机构—能源部级理事会，成员由联邦政府和各州的能源部长组成）设立了NECA（电力规则管理者及监管者）和NEMMCO（电力市场和系统运营主管，以及市场开发）。

为适应深化电力市场化改革的需要，根据由联邦政府牵头、各州共同鉴署的2004年澳大利亚能源市场议定书，2005年7月，澳大利亚将NECA职能整合到两个新成立的机构——AEMC（能源政策规则和制定）与AER（能源监管）。

随着天然气市场的发展，MCE又于2009年7月将天然气纳入市场运营和监管范围，NEMMCO升级为AEMO（电力和天然气市场和系统运营主管），并每年为NEM提交一份国家输电网络发展计划。2011年12月，MCE升级为SCER，即今天的能源和资源常务理事会。

在过去的15年间，《国家电力条例》存在网络工程细节巨多、监管者修改网络定价权程序复杂、网络收费对消费者不透明、网络收费提高等问题，这些问题在2012年底得到修正，NEM市场监管者获得了更多修改或拒绝网络定价申请报告的权力。

“NEM在发展中不断优化，共历经3次评审。其中，第三阶段评审的提议改进中心调度程序的设计，让消费者从降价中获得利益。此外，评审还提出要能源管理服务提供商能够与零售商一同运营，同时要采用具备远程通信数据采集功能的智能电表，为消费者提供更多节电教育。”伊格尔表示，“2012年12月，SCER通过了这一评审，实施尚需要几年时间。”

另据伊格尔介绍，除了2003年建立的消费者代表委员会之外，2013年12月，COAG还审核通过了消费者质疑委员会，为AER出谋划策并供其审议。同时，SCER正在考虑2014年中期之间建立正式的澳大利亚能源消费者实体，代表所有能源消费者尤其是家庭和小型企业的能源消费者发出呼求。

最高层保证电改方式透明

“高层政治的关注和持续努力，连同从辖区到国家级政府所面对的经济刺激，一起推动了改革。辖区政府之间、国家政府与业界的协作与合作也对大大推进了改革。澳大利亚电力市场改革之初对市场设计进行了详尽的考虑，并允许辩论和试验模拟。”伊格尔认为，“此外，政策、技术设计和实施的良好协调平衡了各方利益。”

例如，《国家市场条例》用了3年的时间才通过，其最初的草案的制定咨询了所有利益相关者，有80%的条例被接受。

对此，伊格尔认为，要在第一次草案中就平衡利益、确认设计正确是不现实的，设计需要尊重历史做法，将监控、审查和审计功能分配给各相关实体，并应对接下来几十年可能发生的挑战。

因此，澳大利亚政府没有催促贸然加快电力改革速度，而是给予每个辖区决定速度的自由，留充裕的时间咨询利益相关者并获得充足反馈。

值得注意的是，电力公用事业的私有化并不是澳大利亚电改的早期重要步骤，培育电力市场主体、从结构性重组入手才是关键——电力公司和零售商分类计价、批发市场的卖方和买方必须分类计价等，都制造了足够的竞争。

“NEM的成功之处还在于将市场发展的责任委托给一个政府拥有、但被视为独立于国家和辖区政府的实体。NEM的立法既有稳定的目标，又有灵活的可操作性，能使不同级别政府正式参与、协作，并通过财政奖励等措施推进改革。”伊格尔进一步说。