科学化精细化理财的范本——上海市嘉定区财政业务一体化建设纪实

在上海市嘉定区财政局，财政业务一体化应用系统的使用，给财政资金管理带来了一场“里程碑式的革命”。据介绍，该系统平台涵盖了预算编制、拨款系统、公务卡、工资统发、单位账户、财政总预算会计等管理系统，贯穿了

在上海市嘉定区财政局，财政业务一体化应用系统的使用，给财政资金管理带来了一场“里程碑式的革命”。

据介绍，该系统平台涵盖了预算编制、拨款系统、公务卡、工资统发、单位账户、财政总预算会计等管理系统，贯穿了整个财政业务流程，各应用系统容量速度大大提升，相互间关联也比以往紧密流畅，实现了无缝对接。

“这个系统给我们工作带来了较大的方便，也提高了效率，可以说，我们的工作现在已经离不开这个系统。”嘉定区财政局财监一科科长朱德兴接受记者采访时说。

嘉定区财政局副局长张枫的感受是，这个系统“越用越上瘾”。据他介绍，新系统以建设公开透明和服务便捷的政府财政管理信息系统为目标，实现了“业务上全面覆盖”、“数据上全部共享”、“流程上相互衔接”、“管理上协调统一”，从而提高了财政资金分配和使用的安全性、规范性和有效性，管理人员感到了前所未有的安全快捷。

预算编制与预算执行有效衔接

“之前审核报账员的报账信息时，需要审核大量的单据，而且还容易发生争议，现在各个环节全部在系统中进行，我们的工作人员可以随时查看单据对应的系统信息，有凭有据，方便明了。”嘉定区教育局核算中心主任管伟平说。

据他介绍，2010年，财政局全面推广财政一体化系统，将工资、拨款、采购等业务纳入到统一管理中，开始之初有人认为是增大工作量，但是使用一段时候以后，大家普遍感到一体化系统的建设，方便了我们统一管理。目前我们对核算分中心主要只是进行业务指导，监督等相关工作在区级的核算中心就能进行，发现问题再到现场进行座谈和沟通，省时省力。

2010年年初上线的财政一体化系统，让嘉定财政管理迈上了一个新台阶。

上海市嘉定区建自南宋嘉定十年（1218年），以年号为名，素有“江南名城”之美称。嘉定历来经济发达，多项经济指标连年居全国各区县前茅，中国第一辆上海牌轿车——桑塔纳轿车就在嘉定诞生。

强大的经济实力要求财政管理和改革要跟上步伐。但是，一段时期以来，嘉定区财政资金性资金缴库和拨付，都是通过预算单位设立多重账户分散进行的，在这种方导致财政资金活动透明度不高。

2004年，嘉定财政提出了创新财政管理体制的目标，决定实行财政资金管理的改革。首先在全区成立财政资金收付中心，集中管理各预算单位的财政性资金。在这个应用平台上，完整实现了从预算编制、财务核算、预算执行控制到最后出具决算报告的整体流程应用。

随着时间推移，新的问题又来了。

近年来，财政改革不断向纵深发展，预算、执行、监督三分离，收支科目二维化，非税征缴模式变革，部门预算的推进等一系列改革接踵而至。同时，各种配套的计算机应用系统也相继推出，减轻了工作量，极大地提高了工作效率。

然而，由于各项改革措施往往由不同的部门发起，相应的应用软件也由不同的部门开发推广，难以通盘考虑。客观上，造成了应用软件的“孤岛效应”，不同系统间数据缺乏沟通。这其中，尤以应用最深入广泛的预算编制、预算执行两大系统间的数据衔接问题最大。

嘉定区财政局信息科诸亚颖介绍，2007年，嘉定财政局使用用友软件公司的A++平台编制部门预算，借助区政务网，基本实现了真正意义上的部门预算。最初，在预算编制完成以后，产生的预算数据从A++平台输出纸质报表，然后以手工立项的方式在财政管理信息系统（以下简称：SMF2.0）中复制，并在该系统中进行资金拨付和账务记录。SMF2.0由上海市财政局统一开发推广。

随着预算编制的细化，项目数量大大增加，手工操作工作量大差错多，于是，信息科委托软件公司编写了预算接口程序，从A++中倒出文本格式预算数据，再由接口程序接收、检验和校对后转入SMF20。在两大平台之间，对年初预算实行半自动化的衔接。

诸科长介绍，由于该程序设计没有全面考虑预算编制与执行的各项需求，新问题在不断出现：如考虑了年初预算，未考虑调整预算；考虑了项目及项目执行的基本状态，未考虑特殊状态；两大系统的管理要求不同，造成数据内容不统一；难以处理政府采购、经常经费的变更，“种种弊端导致预算编制与预算执行面目全非，两大系统间的数据衔接已经阻碍了业务系统能力的发挥，阻碍了管理水平的提高。”

从2008年起，嘉定财政酝酿开发大一统的财政管理综合信息系统，并于2009年完成招标工作，应用软件的中标单位是“北京用友政务软件有限公司”。2010年1月1号正式启用，原来的系统不用，全部都是用友的。

据介绍，这套一体化软件，目标是建立国库单一账户体系，内容包含基础数据库、指标管理、用款计划、拨款管理、国库单一账户、公务卡、总预算会计、银行账户管理、债务管理、工资统发、政府采购监管平台等十余个新的业务子系统的开发建设；包含已有A++部门预算编审、项目库、预算调整、集中财务等系统的一体化整合；包含原SMF2.0老系统的数据迁移；包含非税收入系统数据采集接口；包含与市局、人行、银联等数据交互。

张枫告诉记者，财政一体化系统以大型信息网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一帐户为最终发展方向，以预算指标、用款计划、工资统发和采购定单为预算执行的主要控制机制，详细记录每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉，覆盖了财政收支管理的全过程，可监控任一时间点的财政资金收支状况，从根本上防止财政资金的体外运行和沉淀。

现在，财政部门专管员及各级领导无需东奔西走，只需轻轻一点，便可根据设定的权限随时查询、审核各预算单位的实时会计信息，实现财政的动态管理。

“新系统避免了单位使用EXCEL填报预算数据的问题，自动生成了财政所需要的各种口径的统计数据，减少了单位的操作。”嘉定区财政局项目编审科科长毛文明介绍，这个系统对预算项目进行了细化完善，保证项目的可执行性；项目审核完成后，自动进入后续的指标系统，供单位申请拨付；完善的项目资料以及项目过程管理，使财政审核更有依据。

财政拨款全程透明

拨款系统实现与拨款业务相关的财政国库科、各业务科室、预算单位的拨款申请以及拨款单等业务衔接和数据协同，实现拨款业务的网络化远程操作和无纸化操作。

在嘉定区住房保障和房屋管理局财务室，工作人员胡毓镇打开了财政一体化系统。一份6月30日提交的申请财政资金拨付的流程一目了然：单位代码、单位名称、指标来源、支付方式、功能分类、管理类型、项目名称、明目明细、资金性质、支出类型、经济分类、备注等条款清晰显示，这个项目名称是“陈翔路”，申请的资金是“工程款”，功能分类是“城市公共设施”。

打开流程跟踪显示：这份资金拨付请求6月30日10点36分提交，已经于7月12日10点45分通过了专管员审核，意见栏显示“同意”，正在等待科长审核。后面还显示申请至今间隔时间是12天。

“财政拨款，之前是由财政局按月发放，单位不知道财政的进度，需频繁的打电话询问；现在通过系统操作，即可以按照单位的支出进度进行拨款的申请，并且可以通过系统查询拨款的状况。”胡毓镇告诉记者。

据介绍，财政拨款管理系统模块于2009年3开始实施，2010年1月1日正式启动运行。该模块具体功能是：指标控制拨款申请单的编制、其他拨款申请单的编制（单位往来、科室往来）、调整与退款单的编制、支出转暂存拨款申请单的编制、拨款单的生成与管理、拨款单回单管理、拨款过程查询等基于拨款系统的查询报表、单位收入划缴审核与管理。

记者在采访中了解到，不光是和住房保障和房屋管理局一样的众多预算单位感到了申请财政资金的快捷和透明，而且财政部门本身也感到了空前的便捷和安全。

“现在预算单位发起，财政专管员进行审核，专管员初审以后科长审，审核以后局长在终审，终审好拿到国库去付款，而且预算单位也能及时查到整个拨款流程，确实很方便。”嘉定区财政局综合科科长姚爱华告诉记者。

他表示，更重要的是资金安全。现在这个账号是单位申请的，按规定钱只能拨到单位，政府采购的钱拨到供应商，只要拨付肯定就拨到预算单位了。原来不是这样，原来财政专管员可以确定帐号可以确定金额，不可能每个账号都去查。如果下面人出问题，还真就没办法。

“还有，业务上我们跟预算是分开的，但是，因为一体化这个数据是共享的。比如，原来领导问我：上半年或者全年今年一共拨了多少钱，总数可以有的，再分基本支出多少？项目多少？哪一个项目多少？那我就说不上来了，200多个单位，一个一个加不现实的；现在报表查询，可以查询每个单位的预算指标多少，拨了多少，还剩多少，分基本支出、分每个项目列出，非常清晰，为我们精细化管理提供了比较好的查询的平台。”姚爱华说。

用友公司参与设计的工程师小屠告诉记者，这套拨款系统，对预算单位来讲，能参与到了资金的申请流程中去，可以便捷地了解资金的拨付情况以及进度；单位财务人员更深入地了解了本单位的预算情况以及资金的需求。

“对于财政部门来讲，拨款申请由单位发起，增强了单位财务对于单位资金需求的管理；将专管员从拨付工作中解放出来，更多的精力投入到对单位以及过程的管理中去；还与预算系统、总预算会计、单位财务系统顺利衔接，实时反映和处理预算的变化所引起的拨款情况的变化。”

人员经费管理：准确及时

这套系统还有一个亮点是人员经费管理系统。在嘉定财政局，记者随机进入系统内嘉定区农委的页面：栏目有基础资料、定额标准、人员管理、经费计算、经费追加等项。打开任何一个员工，均可按流程跟踪、属性变动、类别变动供查阅。

记者打开基础资料显示，共有员工95人，其中男性77人。

工作人员告诉记者，全区260多家预算单位的详细信息在系统上一目了然。

据他介绍，人员经费管理系统模块于2010年7月正式运行，同年10月，所有的区级行政单位均已上线，范围包括整个区级预算行政单位的4种类别人员（行政在职，行政在职（公检法），行政退休、行政离休），事业单位需在绩效改革明确后方纳入系统。

该模块的具体功能是：人员增加，单位新增人员的录入；人员减少，单位人员变化的录入；人员属性变动，人员经费内容发生变化时批量操作；人员类别变动，人员类别发生变动时进行操作；人员经费计算与封版；与部门预算系统的衔接，自动计算预算定额；人员经费系统的各类查询。

上海市公安局嘉定分局财务工作人员张霓告诉记者，由于单位人员较多，日常的财务工作工作量比较繁重，财政业务一体化平台推进以后，人员的变动由财务和人事操作更新，并可实时快速统计人员的现状，同时可查询由于人员情况变化所导致的经费需求变化，避免漏要多报。还有，财务核算口径与财务报表，以往每月月底、年底为符合财政管理要求需要进行大量的数据统计，现在通过系统直接生成数据，并自动校验，减少了很多的工作量。

朱德兴科长介绍，曾经有一个预算单位虚报人员，就是通过这个系统发现的。在执行监督检查的过程中发现，这个单位年终公用资金结余很多，一共有几十万。后来，到这个单位一查，他们果然虚报了几个人。

“我们立即向领导汇报，预算编制部门也据此改进了预算编制的流程。包括需要预算单位提供资料，现在人员的情况一定要跟人事部门去核准，把这块漏洞补上了。”

诸亚颖表示，通过本系统的建设，财政可以及时的掌握预算单位人员的变动情况，同时为年初预算、调整预算的定额提供依据，从而更多的减少财政与基层预算单位人员变动所引起的经费情况的争议，有据可依的进行经费的管理。

公务卡：杜绝虚假报销

公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。持卡人在日常公务支出时，使用公务卡刷卡消费并取得交易凭证和发票，据此到本单位财务部门报销。到期还款时，由单位财务部门将款项直接支付给发卡银行。

嘉定区财政局国库科科长钱明珠介绍，公务卡具有一般银行卡所具有的授信消费等共同属性，持卡人能够方便快捷地办理支付结算业务；同时又具有财政财务管理的独特属性，能够将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合，是一种新型的财政财务管理工具和手段。

公务卡管理系统的上线，大大方便了预算单位和财政部门。

“之前的报销，是由单位人员直接拿发票来报的，是不是真实消费，发票真伪校对工作量很大，使用公务卡后，有了系统校对的功能，大部分报销有据可依，节省了很多工作量。而且数据直接通过银行流转，现金支付的压力也减少了。”胡毓镇告诉记者。

小胡介绍，该局有公务员100多人，财务室有10几人，以前资金管理工作量很大，现在上了新系统，直接在网上操作，确实很方便，不用来回跑了。

据了解，公务卡管理系统模块从2009年3月开始实施，在和多家银行进行了3次完善的联调工作后，系统于2009年9月正式启动运行，试点单位5家。试点运行业务正常。自2010年2月份开始了公务卡系统的推广工作，截至到2010年8月份，区级预算单位上线完成。

该模块的具体功能是：开卡信息的录入与交互、开卡完成后人员信息的管理、人员调入调出管理、消费记录的获取以及拆分和审核、基于拨款系统的贷记凭证的生成和管理、公务卡系统各类查询。

钱明珠说，公务卡系统的使用，减少了单位的现金支出，报销数据更加真实，大量的避免了虚报现象，也为财政与银行银联的实时数据交互打下了坚实的基础，为国库单一账户的推广进行了铺垫。

政府采购监管系统

让财政部门感受颇深的还有政府采购监管系统。

“原来，预算单位要拿纸质的申报表过来，我们还要到信息系统里核查，如果有，我们就确认，之后还要到采购中心；现在整个流程就没有了，全部在网上操作完成，这是最明显的变化。”政府采购监督管理科科长陆民杰说。

据介绍，面向财政部门、预算单位、主管部门、监管部门的“采购监管系统”，对政府采购过程进行审批管理和监控。系统通过采购预算管理（包括采购预算的追加调整）、采购计划的编报与调整、采购申报管理、采购合同管理、采购合同的支付管理、采购结算管理等，贯穿政府采购业务的主体流程，实现采购资金管理、采购流程审批、采购过程监控，并对采购过程中的对象包括对采购人、采购项目、代理机构、供应商和专家进行监管。

“采购监管系统”同时作为“金财工程”的财政管理子系统，还与财政一体化平台进行无缝衔接，与预算项目管理、国库集中支付、固定资产管理等子系统进行数据交互和资源共享。

政府采购监管系统作为嘉定区政府采购平台建设的重心，除提供采购预算管理、采购计划管理、变更管理、采购支付等功能，实现政府采购内外网无缝衔接外，还在业务过程之上建立采购监督审计机制。

小胡说，之前政府采购的审批，需要拿着材料到财政局、采购中心等单位，逐个科室跑，逐个科室审批，现在好了，网上填报，不要那么繁琐，还可以实时了解到审核的现状，通过系统进行采购过程的备案登记，便于记录分析以及调用。

陆民杰说，系统不仅有力于加强对单位、采购中心的采购过程管理，还可以通过系统的统一规划和分析，可提高相关采购执行部门的效率，将各单位采购的产品有效结合打包处理，减少采购批次，节省采购成本。还有，自动与拨款系统衔接，保证采购结果以及付款的正确性，也便于协同拨款管理科室的操作与审核。

财政一体化系统的上线，极大的方便了财政部门和预算单位。据介绍，该系统还有银行账户管理系统、债务管理系统、指标管理系统、基础数据库系统、工资统发系统、国库单一账户管理系统、总预算会计系统等模块，这些系统让财政部门和预算单位既分工，又合作，资金管理行为全过程透明，安全快捷。

“总之，财政一体化系统的推广上线，给我们工作带来的改变还是很大的，目前我们对系统依赖性越来越大了，通过系统，我们有更多的精力进行业务细节管理，而且不担心是否超出财政总体管理的要求。”姚爱华说。他认为，这个系统也为推进预算公开创造了条件。如果条件成熟，可以设定权限，让查阅人直接进入系统，每个单位的报表都可以查。