头条 热门 重磅原创 PPP 地方 教育 图片新闻 政府采购 权威公告

首页 > 报纸版面 > 文章详情页

论现代公共危机应急管理的主要环节

摘要:现代危机应急管理与传统的危机应对是两个截然不同的概念。本文在分析现代危机应急管理与传统危机应对区别的基础上,来探讨现代危机应急管理的主要环节,提出现代危机应急管理应是建立在危机预防、预警和预控基

摘要:现代危机应急管理与传统的危机应对是两个截然不同的概念。本文在分析现代危机应急管理与传统危机应对区别的基础上,来探讨现代危机应急管理的主要环节,提出现代危机应急管理应是建立在危机预防、预警和预控基础上主动管理,而不是毫无准备的被动应对。现代危机应急管理的主要环节包括启动应急预案、实施应急疏散、紧急救援和危机控制等。

关键词:危机应急管理;应急预案;应急疏散;紧急救援;危机控制 公共危机往往是一些突然降临的天灾人祸,具有非预期性、巨大的危险性、紧迫性、不确定性等特征。要成功地战胜危机,常常需要动用全社会的力量。要探讨现代危机应急管理的主要环节,首先需要弄清现代危机应急管理的内涵,及其与传统危机应对在理念上重要区别。

现代危机应急管理是指对于已经发生的危机事件,政府等危机管理主体,根据事先制定的应急预案,采取应急行动,控制或者消除正在发生的危机势态,最大限度地减少危机带来的损失,保护人民的生命和财产安全。一般来说,危机应急管理的目标应该有两个,一是尽快消除危机,二是把损失控制在最小范围,尽量不侵犯或少侵犯群众的利益。危机应急管理既是公共危机管理的核心,又是整个公共危机管理过程中最困难、最复杂的阶段。这是因为应急管理是在危机事件爆发的紧急状态中进行的。危机事件通常来势猛,能够让人们作出有效反应的时间很短,决策很容易出现失误和错误。而应急管理一旦发生失误和错误,就会给民众造成极大的损失,政府的失误和错误往往会引起社会舆论的强烈反弹,甚至引发对政府的信任危机。例如,1986年4月25日前苏联切尔诺贝利核爆炸事故,由于前苏联共产党在切尔诺贝利核电站事故中表现不佳,尽管已经事过境迁,此事仍然是其它政治力量攻击俄罗斯共产党的一张王牌。

现代危机应急管理与传统危机应对的主要区别:一是现代危机应急管理追求的基本价值是为社会提供公共安全,是保护人的生命和财产安全;而传统的危机应对追求的基本价值是保护“江山社稷的安全”,只要不危及“国家安全”,对统治者来说就无关紧要。二是现代危机应急管理以保护人为主,传统的危机应对以保护财产为主。三是现代危机应急管理是有准备的管理,是建立在危机预防、预警和预控基础上管理;而传统的危机应对是没有准备的被动应付,往往建立在迷信基础上,以逃命为主要方式。四是现代危机应急管理是对危机的主动“管理”,是建立在理性基础上系统措施;而传统的危机应对是被动的应对,是人在大难临头时的一种本能反应,因而出现错误的概率大得多。

当公共危机爆发时,我们应当采取什么措施呢?不同类型的危机应该有不同的应急管理措施,但从总体上来看,危机应急管理应该具有以下主要环节。

一、启动应急预案

人类战胜危机能力的不断提高,很大程度上表现为人类对付危机的技术水准的提高,其中一个很重要的方面就是制定应急预案。所谓公共危机的应急预案,是指公共危机管理主体为了更好地应对突发危机事件,在危机发生前经过一定程序制定的危机应急管理的总体方案。一般来说,公共危机应急预案在总体上反映了人类危机管理的理论水平和技术水准,一个国家或一个地区、一个城市制定的危机应急预案,就是该国或者当地危机管理水平的集中体现。制定应急预案对于及时、有序处理突发危机事件至关重要。是否制定应急预案是现代公共危机管理与传统社会的危机应对的主要区别之一。传统的危机应对是指人类在危机爆发时,在没有足够准备,没有应急预案,没有危机预防、预警和预控阶段的情况下被动迎战危机。在强大的、突如其来的、来势凶猛的危机面前,人类总是显得十分渺小,最初的本能反应就是逃命。而现代公共危机管理的一个重要原则就是“预防为主,准备在先”,因此,没有危机应急预案就不能称为现代公共危机管理。

应急预案的种类很多,尤其是子预案更是五花八门。一般来说,危机应急预案包括一个综合性的总体预案,总预案下分别制定几十上百个子预案。如突发群体事件应急预案、公共卫生应急预案、地震灾害应急预案、洪涝灾害应急预案、干旱灾害应急预案、火灾应急预案、地质滑坡应急预案、台风灾害应急预案等,还有更细的应急预案,如城市供水应急预案、禽流感疫情应急预案、春运应急预案、校园应急预案、运输保障应急预案、粮食供应应急预案、地铁防爆措施应急预案、重特大危险化学品生产安全事故应急救援预案、建筑系统重特大安全事故应急预案、重特大职业中毒事故应急预案、重特大特种设备生产安全事故应急预案、煤气管道应急预案等等。

公共危机应急预案的内容一般包括突发公共危机事件应急管理的指挥机构组成和相关部门的职责;危机的预防措施实施方案,包括各种应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其它物资的储备、危机信息的监测、搜集、报告、分析、确认和通报预警制度和预控制度;危机应急管理的级别、应急预案的启动程序、应急管理的指挥、决策,以及各项应急管理措施的实施;危机后如何恢复秩序、重建家园、进行补偿和救济,以及危机评价等等。

仅仅制定应急预案还不够,更重要的是必须认真把应急预案付诸实施。如果把应急预案当成应付上级的一种摆设,应急预案就起不到丝毫的作用。以重庆开县12·23特大井喷事故为例,中石油集团和川东钻井公司都制定了一些应急预案和措施,如中石油集团制定有《石油和天然气工业健康、安全与环境管理体系》,其中专门有一个章节谈到应急计划,包括应急情况分类;紧急情况报告程序、联系人员和联系方法;现场应急报警程序;火灾及爆炸应急程序;油料、燃料及其它有毒物质泄漏应急措施;井漏、井涌、井喷应急措施;放射性物质危害应急措施;现场急救医疗措施;恶劣天气应急程序;其它应急措施和程序等。川东钻探公司也制定有《应急工作手册》,其中包括井台为每个当班钻井工人配备专用呼吸仪,并配有公用呼吸仪,还包括一旦有井喷发生,应有消防车、救护车、医护人员和技术安全人员在井场值班等等,然而当“12·23”井喷事故暴发时,人们既没有看到钻井工人们面戴呼吸仪自救和救人,也没有见到消防车、救护车飞驰而来,说明这些纸上谈兵的应急预案和措施根本没有起到任何实际作用。

要使应急预案真正起到应有的作用,首先要把危机预防工作落到实处,不但要加强宣传和教育,在全民中树立危机意识,而且还要为危机应急管理做好思想准备、组织准备、制度准备、物资准备和技术准备,第二要做好危机预警工作,要对各种危机因素进行预测和监控,发现危机征兆,立即进行分析和确认,如果认为会引发严重危机,就要尽早启动应急预案。可见,应急预案不一定都是在危机爆发以后才启动,有时候应急预案在危机爆发前就已经开始启动,这样能为危机的应急管理获得更多的宝贵时间。第三,不能随意启动应急预案,而是要严格按照法定程序来进行。因为随意启动应急预案不仅会造成很大的损失,而且会在民众中造成很坏的影响,就像“狼来了”的故事一样,会大大降低将来启动应急预案的效率。

二、应急疏散

(一)应急疏散的概念和意义

所谓应急疏散是指在危机已经来临时,为尽量减少人员伤亡,将安全受到威胁的民众紧急转移到安全地带的危机管理措施。根据这个定义,应急疏散具有以下主要特征:一是应急疏散实施的时间是在危机已经来临时,这与危机爆发前的紧急疏散是有区别的。危机爆发前的紧急疏散属于危机预控,而危机已经爆发后的应急疏散属于危机应急管理。二是应急疏散的依据是被疏散的人员将面临巨大的危险,如果不紧急疏散,很可能造成重大伤亡,当然,没有危险的群众就不必疏散,不然就会造成不必要的损失。三是应急疏散的内容是把安全受到威胁的民众紧急转移到安全地带。四是应急疏散的目的是最大限度地减少人员伤亡。

应急疏散在危机管理中意义重大。它是危机应急管理的一项行之有效的紧急措施,因为它可以以较小的代价最大限度地减少人员伤亡。实践中的成功案例非常多。如2005年8月11日晚,甘孜州泸定县磨西镇、新兴乡等地区连降暴雨,磨西镇南门关沟、小河沟、磨子沟等地段多处爆发山洪泥石流,堵塞河道,冲毁桥梁,造成海螺沟景区严重遭灾,导致上亿元的直接经济损失。灾情发生后,当地政府及时组织人员、物资,采取果断措施,在第一时间进行了抢险救灾工作,同时对景区内的1400余名游客成功进行了应急疏散,确保了大灾不死人,将此次灾害损失降低到了最低程度。又如,据报导,美国“9.11”事件中双仔楼倒塌前一片漆黑,由于大楼很高,层数很多,需要撤离的人员太多,疏散到地面或其它安全地带所需的时间很长,加之心理恐慌导致行动慌乱,应急疏散十分困难。由于消防队员等应急救援人员的成功疏导,加之大楼内安装了很多夜光紧急疏散指示标,约18 000人在大楼跨塌之前安全疏散出来,这也是应急疏散的成功案例。 应急疏散除了疏散人员以外,还需要疏散设备、物资等。如果应急疏散迟缓或者失败,就会造成巨大的损失。例如,2003年发生的重庆12·23特大井喷事故就是应急疏散失败的案例。

该事故应急疏散失败的主要原因,一是由于中石油集团川东钻井公司上下的危机意识很差,危机预防工作几乎是一片空白,对违规操作缺乏必要的制约,导致事故突然爆发。二是作为从事高危产品生产的中石油集团川东钻井公司没有把事故的危险性告诉地方政府,也没有向周边群众普及安全防范常识,当地的干部群众根本想不到油气井会冒出毒气来,更没有听说过“硫化氢”这个恐怖的名词,以致他们在事故发生时毫无防范能力,不能采取自我保护措施,有意识地迅速撤离。有的群众由于对硫化氢的危害一无所知,躺 在被窝里死活不愿意转移,有的群众转移到安全区后还想回家锁门、拿东西。三是预警和预控机制缺失,无法在事故爆发前发出预警警报,更不可能采取预控措施,把事故消灭在萌芽状态。四是井喷事故发生后,川东钻井公司反应非常迟钝,居然没有把事故发生的情况告知受害最深的,离井喷地点不到1公里距离的高桥镇镇政府,而开县县政府直到事故发生后1小时半才接到钻井队的电话。这种致命的延误造成应急疏散迟缓,当地政府虽然在接到通知后,尽最大努力疏散了大量的群众,结果还是造成是243人因硫化氢中毒死亡,4000多人受伤,直接经济损失高达6432.31万元以上。

(二)应急疏散的实施实施应急疏散往往难度很大,原因是:第一,危机突然爆发,始料不及,而且来势凶猛,来不及疏散群众和设备物资。第二,应急疏散的决策时间往往很短,要求又很高,这对公共危机管理的领导人来说是一个很大的考验,弄得不好也会有很大的风险。第三,应急疏散需要很强的动员能力和组织能力。疏散群众,尤其是大规模地疏散群众,要挨家挨户去动员,去解释,疏散到什么地方,经过那些路线,是否能保证安全,群众怎么安置,后勤供应怎么保障,都需要周密计划,妥善安排,需要大量的工作尽心尽力、能吃苦耐劳的工作人员,稍有疏忽,就会出问题。第四,如果平时没有制定应急预案和应急疏散计划,没有组织过培训和演练,没有必要的物资准备,就很难成功地组织应急疏散。根据实践经验,要搞好应急疏散,必须做好以下工作:

(1)根据地方制定的公共危机应急预案制定公共危机应急疏散计划,由于公共危机的种类很多,针对各种可能发生的公共危机,尤其是可能需要应急疏散的危机,分别制定应急疏散计划。发达国家的基层政府大都制定有类似的计划,计划的内容大致应当包括:计划制定的依据、需要紧急疏散的情况、决策机构、组织实施、协调机构、应急疏散时机、疏散、避难场所的安排、后勤供应保障等等。

(2)按照应急疏散计划事先预设疏散避难场所,并做好必要的建设和物资准备。

(3)明确应急疏散的决策机构,为决策指挥机构提供足够的情报和技术支持,做好公安、民政、消防、卫生、教育、交通等执行机构的组织协调工作。

(4)搞好危机预防和危机预警工作,在危机预防中要安排必要的应急疏散演练。危机预警要尽可能快速、准确,这样,才能为应急疏散留出足够的时间。近年来,尤其是2003年的SARS危机以来,我国各级政府都越来越重视公共危机的应急疏散工作。很多地方政府都针对本地情况制定了应急疏散计划,并组织了各种各样的应急疏散演练。在实践方面,我们已成功地组织了一些大规模的应急疏散,如2004年4月15日晚,重庆市江北区重庆天原化工总厂一个储存有13吨液氯的车间发生氯气泄漏事故,继而先后发生两次局部爆炸,造成9人失踪死亡,3人受伤。事发后,重庆市委、市政府一方面立即组织力量控制现场,防止事故扩大,重庆市长王鸿亲临现场指挥,为了防止再次发生爆炸酿成惨祸,市委、市政府当机立断,迅速组织江北区、渝中区、沙坪坝区近15万群众疏散。笔者本人有幸成为这次被疏散的群众之一,半夜两点多钟,街道干部、小区干部挨家挨户敲门叫醒市民,说明疏散的原因,疏散的地点和路线等,虽然应急疏散工作还存在不少缺陷,但总的来说还是比较成功的。当然,与发达国家相比,我们还有许多需要学习,需要借鉴的地方。如2000年9月12 日,日本中部城市名古屋遭到暴雨袭击,造成两人死亡,面对来势凶猛的暴雨,名古屋市政府已发出紧急疏散市民的命令,共有约36.4万居民被井然有序地转移到临时安全居住地。这样大规模的应急疏散,组织得如此之好,可见其应急能力和组织水平相当高。

三、紧急救援

(一)紧急救援概论现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援,而真正使用现代化的搜索与救援装备并接受专门的训练进行救援活动,则从1945年开始。救援力量的组成经历了从军队、消防等部门,到现在的以职业救援队伍为主,志愿者为辅的演变过程。救援任务也从单纯的山地救援,逐渐细分为水上救援、高空救援、狭窄场地的救援、沟渠救援、有害物体泄漏救援、丛林火灾救援、山地救援、冰雪救援和建筑物倒塌救援(或称重型救援)等。救援任务也从人员失踪的搜索与救援,演变为参与处理各种灾害事件,有的国家还明确将恐怖主义事件作为救援力量的主要任务。

随着经济的快速发展和城市化建设的步伐加快,一些新技术、新材料、新产(转载自文章资源库http://www.wzzyk.com,请保留此标记。)品在生产、生活中的不断运用,各类恶性灾害、事故日趋增多,处置方法日趋复杂,加上国际恐怖主义活动猖獗、各种骚乱、突发群体性事件不断增多等问题,建立科学、协调统一的社会紧急救援体系,有效地处置各种危机灾难,是所有国家都面临的一个重要的课题。

到现在为止,很多国家已经形成了国家、地方和民间等完整组合的救援体系。为了保证救援行动的实施,很多国家也建立了相关的法律和行政法规、技术标准、培训等完整的体系。联合国有关机构也正着手建立国际城市搜索与救援体系,其中包括法律框架,即国际搜索与救援公约,也包括与救援技术有关的标准和救援程序等。

有一点需要说明一下,国际上的急难救助和搜索与营救都是救援体系的组成部分。其含义很宽泛,几乎涵盖了所有类型的事件,规模可大可小,涉及的人数也可多可少,难度也相对较小,因此在大多数情况下可以采取有偿的方式向不同的对象提供,即有可能以商业方式运作。这与我们的紧急救援概念完全不同。紧急救援无论从其事件类型、规模、人数和处理的难度等方面都远非前者所能相比。紧急救援是公共危机管理的一部分,其救援的对象是各种公共危机引发的大型灾难,其救援队伍是以职业救援队伍为主,民间组织和志愿者为辅,必要时可以动用国家的力量,如军队、武警等。因此,紧急救援主要应是政府的责任。

过去,我国的灾害救援较多地强调军队在灾后救援中的主力军作用,但并未强调灾前的准备和演练,因此在多次灾害救援中,由于缺少装备和专门的训练,致使救援效率不高,且使战士遭受不必要的伤亡。在制定《中华人民共和国防震减灾法》时,有关部门和研究人员重提这个问题,并引起了全国人大和国家有关部门的重视。该法颁布后,救援力量的组建、救援装备的研究和储备得以起步。另外,根据《消防法》和《安全生产法》的规定,其它救援力量也在迅速地组建之中。我国统一的救援体系也正在建立过程中。

(三)紧急救援的意义紧急救援是危机应急管理的一个重要环节,也是老百姓最在乎、最关注的应急管理措施。显然,紧急救援具有十分重要的意义。

(1)紧急救援是政府不可推卸的责任。世界上大部分国家都实行人民主权原则,人民是国家权力的来源,维护公共安全和公共秩序是国家的本质体现,也是政府的首要职责。而公共危机直接威胁到人民的生命和财产安全,威胁到正常的社会秩序。因此,当公共危机爆发时,实施紧急救援,保护人民的生命财产是政府义不容辞的责任。

(2)紧急救援是构建和谐社会的必要条件。要构建和谐社会,首先要维护公共安全和公共秩序,要保护人民的生命财产。一个社会没有安全和秩序,那里谈得上和谐!因此,当人民有难时,当人民的生命和财产受到严重威胁时,政府必须挺身而出,采取一切可能的措施实施紧急救援,保护人民的生命财产,恢复公共安全和社会秩序,社会才可能达到和谐状态。

(3)紧急救援是减少伤亡和损失的重要措施。紧急救援最直接的目的就是尽可能减少人员伤亡和财产损失。一次突发危机事件往往会造成众多的人员伤亡,使大量的人员处于极度危险之中。例如一场大地震可能使数十万人被埋于废墟之下,地震之后如不迅速组织救援,就不可能挽救大量的生命,大震之后往往有余震,如果不抓紧时间分秒必争地组织紧急救援,死亡人数就可能大量上升。可见,迅速组织高效的紧急救援,是减少伤亡和损失的关键。

(4)紧急救援是防止危机转化和扩大不可缺少的环节。如果紧急救援缺失,原生型危机就可能发生演变,产生出一些派生型危机。如发生洪涝灾害后,如不及时组织救援,许多伤者就可能死亡,遇难者的尸体如不及时清理,就会引起疾病流行。可见,发生洪涝灾害后及时抢救伤员,及时清理遇难者的尸体,进行卫生防疫处理,不但能是减少伤亡和损失,而且还能有效防止派生型危机的发生,避免危机进一步扩大。

 

  • 中国财经新闻网
  • 中国财经新闻网
  • 张倩

【慎重声明】 凡本站未注明来源为"中国财经新闻网"的所有作品,均转载、编译或摘编自其它媒体,转载、编译或摘编的目的在于传递更多信息,并不代表本站及其子站赞同其观点和对其真实性负责。其他媒体、网站或个人转载使用时必须保留本站注明的文章来源,并自负法律责任。 中国财经新闻网对文中陈述、观点判断保持中立,不对所包含内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。

中国财经新闻网客户端推荐下载

中国财经新闻网首页