日本、美国防治通货膨胀的财政政策及其经验教训

最近，我们赴日本、美国就防治通货膨胀的财政政策进行了专题考察，考察的总体印象是，美、日两国在文化传统、经济发展历史、思维方式和经济手段的运用上存在较大差异。日本政府对经济的干预较强，战后在保持较高经济

最近，我们赴日本、美国就防治通货膨胀的财政政策进行了专题考察，考察的总体印象是，美、日两国在文化传统、经济发展历史、思维方式和经济手段的运用上存在较大差异。日本政府对经济的干预较强，战后在保持较高经济增长率的同时，有效地防治了恶性通货膨胀；而美国经济的自由化程度高，政府经济指导思想偏重于市场自发调节，在通货膨胀的防治中则强调货币政策、利率杠杆的作用。但在60～80年代初，实行刺激性财政政策引发政策性通货膨胀，出现高失业率与高通货膨胀率并存的经济现象，80年代后因减税过度引起赤字失控等问题，已引起经济界的关注，其中有些经验教训可供借鉴。

一 日本战后的通货膨胀及其治理

二战以后，日本经济有了较快发展，但也经历了恢复-增长-徘徊-增长的曲折变化过程。80年代初，日本经济转入一个新的稳定发展时期，这期间批发物价和消费物价都比较平稳。但80年代后期，却出现以股票、地价为代表的“资本价格上涨”。其中1983～1989年，股票价格年平均上涨2%以上，地价上涨率8%以上，1990年高达16.6%。造成资本价格上涨的原因是:(1)为防止经济衰退，维持日元币值，政府有意采取财政紧而货币松的政策。宽松的金融政策造成需求过度，也使紧缩财政计划无法付诸实施。(2)企业利润增长快和居民支出结构变化，导致大量资金用于建房、买房和投资。(3)人口和产业过度集中引起大中城市地价猛涨。

资本价格上涨使大量资金用于土地和股票投机，不利于经济发展。而且，地价飞涨使老百姓建房、购房愿望成为梦想，从而产生强烈不满。于是，日本政府根据事态发展，采取措施改变宏观政策导向。

1.控制财政支出规模，努力实现“重建财政计划”。在日本大平、铃木内阁执政时期，政府提出重建财政计划，并将1980年确定为重建财政的第一年，计划到1984年完全取消赤字性国债，降低国债依存度。但在当时的经济环境和财政收支状况下，这一设想未能如期实现。1982年后又提出到1990年消灭赤字国债，围绕这一目标，日本确立了财政支出增长率低于国民生产总值增长率的基本方针，采取了许多降低财政支出的措施:(1)改革社会保险制度，减轻财政负担；(2)削减中央对地方财政拨款，取消对地方资金分配中的一些照顾性因素；(3)减少财政承担的粮食费用补贴；(4)对电信、电话、国铁、专卖等国有企业实行私有化；(5)减少公务人数，压缩经常性费用支出等，从而保证了政府预算规模的缩减。

2.改革税制，增加财政收入。这期间，日本政府调整税收结构，提高间接税收入比重。1986年日本政府开征消费税，税率为营业额的3%，1990年征收消费税5.3万亿日元，从而扩大了经济性收入来源。这一措施虽一度遭国民反对，但在平衡预算中起了重要作用。上述增收节支措施，使日本在1990年终于消除了赤字性国债，国债发行额由1980年的14多万亿日元减至6.3万亿日元，国债依存度由1980年的39.6%降至8.4%，大体恢复到1975年的水平。经过艰巨努力，日本实现了10年前提出的重建财政计划。

3.紧缩金融，加强对商业银行的“窗口指导”。(1)从1987年5月到1988年8月的15个月间，5次将法定利率由3.2%提高到6%。(2)压缩货币供应量，1989年和1990年的增长率分别只有2.4%和4.5%。(3)为限制银行等金融机构参与土地投机活动，大藏省和日本银行强化对商业银行的“窗口指导”。所谓“窗口指导”，就是对银行的存贷业务作出具体限制规定。如规定银行不得直接参与土地投机，也不得对土地投机业务贷款等，并具法律效力。这限制了土地投机资金的供给，抑制了地价上涨趋势。

4.实行土地交易监督、审批制度。规定超过一定量的土地交易必须向当地政府部门申报，政府可提出价格修改建议。同时还对企业的土地买卖活动加以必要限制。

5.增加对住宅、非农业用地的供给。80年代后，为促进农业用地转向非农业，降低了出卖农业用地的所得税额。

以上措施，尤其是宏观上“双紧”政策，促进了“重建财政”历史任务的完成，给社会造就了一个较稳定的经济环境。1991年下半年开始，日本资本价格已开始呈下降趋势。尽管作为一个经济阶段看，还需观察一段，但经济界普遍认为，日本第四次治理通货膨胀已初战告捷，这为经济持续增长奠定了基础。

二 美国通货膨胀政策失误和财政失控的教训

美国防治通货膨胀的政策措施远不如日本有力。60年代以后，美国的经济增长率远低于日本，其通货膨胀率却高于日本。除其他复杂的政治经济因素外，有关通货膨胀政策导向的失误和财政赤字失控是影响经济稳定的重要因素。

(一)60～80年代初刺激性财政政策及其影响

30年代经济危机的余悸使战后历届政府都把解决就业作为首要的经济政策目标。战后很长一段时期内，凯恩斯的“半通货膨胀”理论盛行。所谓“半通货膨胀”理论，即为刺激有效需求，政府实行赤字财政政策和宽松的金融政策，通过创造国民可以容忍的通货膨胀，来实现充分就业和经济增长。因此，尽管在发生严重通货膨胀时，总统们也支持联储的反通货膨胀政策，但在增加就业和防治通货膨胀的选择上，他们通常是重视前者而忽略后者。这就产生了由推行刺激性财政政策引发政策性通货膨胀并导致经济衰退的问题。

1960～1980年20年间，物价上涨了196%。在通货膨胀不断加速的同时经济增长却不断下降，20年间GNP平均年增长3.3%，其中前10年为3.8%，后10年为2.8%。经济衰退使失业率上升，70年代GNP都在5%以上，最高时达7.6%。高失业与通货膨胀并存，引起民众强烈不满，并导致美国经济政策的转轨。因此，美国经济界都反对推行刺激性财政金融政策，更不欢迎通货膨胀。他们提出5%的通货膨胀警戒线，认为超过警戒线就必须紧缩银根，使过热的经济冷却下来。80年代后联邦政府所坚持的反通货膨胀政策正是总结了历史教训的结果。

(二)80年代里根经济繁荣与赤字失控

1980年里根上台时面临的经济形势极为严峻，通货膨胀高达13.5%，失业率高达7%，经济增长为-0.2%，财政赤字高达738亿美元。为摆脱困境，里根入主白宫后奉行了供应学派的经济主张，支持联邦储备银行反通货膨胀政策，重视经济稳定。他采取的措施包括:(1)主张实行紧缩财政政策，提出小政府、预算平衡、减少社会福利支出的口号。里根政府计划1984年实现财政平衡，此后出现盈余。(2)联邦储备银行把控制货币供给量作为主要目标，但金融政策比较灵活。1981年货币供应量增长率降到5.1%。虽然联邦基金利率在1981年上升到16.38%的高水平，也未采取增加货币供应量措施。(3)降低税率，削减个人所得税。1981年通过《复兴税法》，计划三年后削减个人所得税23%，最高税率降至50%；到1988年最高税率降到33%。

从80年代美国经济情况看，里根经济政策取得了一定成果。1980～1988年，国民经济平均增长率为3.3%，失业率降至6%，平均通货膨胀率为4%，出现了所谓的里根经济繁荣。但是，里根政府未能解决财政赤字失控问题。里根执政以来，美国财政赤字扶摇直上，到1989年增至1534亿美元，比1980年增加一倍多。造成财政赤字失控的原因在于里根减税政策的失误。按供应学派理论，减税促进经济增长，有利于财政收入增长。但是，从实践结果看，减税并未带来预想的财政收入增长。而且，里根设想先减税后压缩财政支出，然而实际上支出压不下来。特别是里根时代军费开支急剧增长，从1980年的1372亿美元增至1988年的2969亿美元，增长1倍多。其结果，财政收入增长长期低于财政支出增长，赤字加速累积，8年赤字总和超过美国历史赤字总和。

据了解，里根时代赤字失控尚未引起恶性通货膨胀的原因在于:(1)联储明确地把反通货膨胀作为稳定经济的前提，宁可牺牲经济增长率，甚至不惜承担触发经济危机的风险也要抽紧银根；(2)美国有利的投资环境吸引了大量外资，缓解了国内资本短缺矛盾；(3)国际石油价格暴跌，国内工资增长乏力以及进口廉价商品等有利条件，使国内物价上涨受到约束。

但是美国经济界普遍认为，目前美国经济中最令人担扰的是赤字失控和贸易逆差庞大两个问题。由赤字失控所引发的宏观经济失衡不仅影响国内投资增长，影响劳动生产率的提高和国际竞争力的加强，也给国际经济带来不稳定因素。同时，赤字失控是通货膨胀的潜在压力，政策稍有失误，即会导致通货膨胀再次反弹，出现70年代高通货膨胀、高失业率并存的现象。

总之，从30年的美国经济发展过程看，财政政策正确与否与经济增长、通货膨胀密切相关。刺激性财政政策引发政策性通货膨胀，导致“滞胀”现象；而由减税过度带来的赤字失控也是经济发展中的巨大难题。美国经济界人士多次以反思方式回顾历史教训，提出赤字财政政策不足取、减税对经济长远发展不利、国债发行必须适度等等看法，是应当引起充分重视的。

三 几点启示与建议

美、日是发达的资本主义国家，其社会经济制度与我国有着根本差别。但他们防治通货膨胀的历史经验教训却有着可供借鉴之处。

(一)坚持抑制通货膨胀的政策方针，促进经济稳定增长

我国长期有效供给不足，通货膨胀的内在压力客观存在。根据我们的研究，今后10年内，新增国民生产总值的50%将用于居民消费，而居民消费支出的50%又将用于购买食品。受人均粮食占有量不可能突破400公斤的制约，食品价格将不断上升，同时理顺比价关系也将使基础价格上升，从而使物价总水平的上涨趋势难以避免。因此，政府必须充分重视防治通货膨胀的问题。一是在政策指导思想上要坚持抑制通货膨胀的方针，避免决策失误引发政策性通货膨胀，从而加大物价上涨的压力；二是在宏观调控中要正确处理经济发展和物价上涨的关系，合理把握其间的界限，既要促进经济增长，又要抑制通货膨胀，二者不可偏废。

(二)明确阶段性政策目标，解决经济发展中的深层次矛盾

总结日本治理通货膨胀的经验，其中重要一条是政府能针对通货膨胀的具体成因，确立阶段性的政策目标，并坚持围绕这一目标，利用物价、财政、金融、行政等多种手段，采取综合治理措施，解决经济发展中的深层次矛盾。我们认为，当前我国国民经济面临的困难很多，但财政形势严峻则是制约经济发展的重要矛盾。必须充分重视财政问题，实施近中期内全面振兴财政的政策计划。结合国民经济十年规划的要求，争取用十年左右的时间，通过标本兼治、长短结合、由近及远、综合治理的办法，壮大财政实力，建立起平衡、有后劲和职能健全的财政。这是防止恶性通货膨胀，实现经济全面好转的必要步骤。

(三)重视财政银行的协调配合，建立相互制衡的调控机制

我国目前财政、银行间协调不够，并未建立起相互制约的关系。应研究借鉴日本的一些做法，如在财政部内设立金融局，执行沟通信息、制止超经济货币发行等职能，以防止再度发生1988年货币发行过度、贷款规模失控的问题。总之，建立财政银行相互制衡的调节机制是政府加强宏观调控中必须着力解决的重大问题。

(四)坚持财政平衡原则，不搞赤字预算

美、日两国的经验证明，扩张性财政金融政策必然引发政策性通货膨胀。日本政府高度重视预算平衡的问题。为实现预算平衡，消除赤字，经过十年艰巨努力，实施了“重建财政计划”。这些都可供我借鉴。目前我国财政赤字数额较大，除帐面硬赤字多外，按西方口径计算的预算赤字更大，如再加上挂帐、潜亏等因素，赤字问题十分突出。因此，坚持预算平衡的原则一定不能动摇。在制定年度财政收支计划上，要逐步减少赤字，这是防治通货膨胀的必要条件，也是国民经济实现稳定增长的重要标志。

(五)控制国债发行数量，降低预算的国债依存度

日本财政专家指出，赤字国债是吃“子孙饭”，决不可发，建设公债也必须发之有度。美国是债务高度发达的国家，但美国经济学家也强调加强对国债的管理:一是要控制债务占GNP的比率；二是要根据政府掌握的债务规模决定利率水平。

(六)实施减税方案务必慎重，改变税收累退趋势

里根时代减税过度是酿成赤字失控的直接原因。而日本开征消费税的政策促进了“重建财政”计划的完成。我国近年来出现了税收累退的趋势。因此，在未来的税制改革的指导思想上，要充分重视税收累退，任何减税方案的出台都必须十分慎重。要重点研究改革税制结构、调整税收负担、增加财政收入的问题，这是振兴财政的重要内容，也是从根本上消除通货膨胀压力的预前措施。