社会企业战略：英国政府经验及其对中国的启示

【内容摘要】在过去的30年里，社会企业在英美等国已经发展成为一种职业选择，进入了主流的学术研究视野，推动了所在国法律框架和公共政策的改变，甚至在某些领域成为创造就业和推动经济增长的新亮点。文章详细介绍

【内容摘要】在过去的30年里，社会企业在英美等国已经发展成为一种职业选择，进入了主流的学术研究视野，推动了所在国法律框架和公共政策的改变，甚至在某些领域成为创造就业和推动经济增长的新亮点。文章详细介绍了英国布莱尔政府的社会企业发展战略和具体做法，并在此基础上为中国由政府推动的社会企业发展提供建议。

【关 键 词】社会企业 英国政府 战略

一、英国政府发展社会企业的战略和具体做法

对社会企业定义的争论至今未决。社会企业是非营利组织对商业实践的应用(Reis, 1999)，还是商业企业履行社会责任的创新形式?是解决复杂社会问题的第三股力量(Johnson, 2000)，还是对内容庞杂的社会创新的笼统命名?有学者认为定义的不一而足是对多样化利益群体的真实反映，重要的是要明确社会企业一词在特定使用情境中的含义(Peredo & McLean, 2006)。这也是本文所采用的主张。本文介绍英国布莱尔政府发展社会企业的经验，因此采用英国官方的定义。英国贸易与工业部(Department of Trade and Industry，以下简称贸工部)把社会企业看作是为了实现社会目标而进行交易的企业，其财务盈余用于对社会事业和所服务社区的再投资，而不是分配给外部股东和企业所有者。获取利润对于社会企业只是达成社会目标的手段。判定社会企业社会内涵的主要标准是看其经济活动如何与组织声称的社会使命相关联，看它有怎样的社会产出，以及看它对个人、群体、社区乃至更广泛领域产生怎样的中长期社会影响。社会企业的企业内涵在于创立人和管理团队所具备的企业家精神，在于其运用商业企业式的和以市场原则为基础的组织结构、管理模式和运营模式，及其所具备的不依赖于外部资助的可持续收入机制。

英国和美国是社会企业发展的主要阵地。与美国由民间非营利组织主导的社会企业发展模式不同，英国政府近年来自上而下积极地制定推动社会企业发展的战略规划。英国目前已初步建立起有利于社会企业发展的法律框架，加深了民众对社会企业概念和价值的理解，提升了社会企业的组织能力和产品/服务品质。英国政府的做法为中国有效地、创新性地解决社会问题，维系社会和谐，保障经济可持续发展，改进政府公共服务供给，以及推动公民精神和社会民主的建设提供了可资借鉴的思路和经验。

布莱尔政府强调切实加强非营利组织的组织治理, 使之能够肩负起新时期的使命。这包括进一步协助政府提供公共服务、再造社区、提供创新的公共产品，以及提升公民的企业家精神 (H. M. Treasury & Home Office, 2002)。2002年9月，内阁办公室战略小组发表题为《私人行为、公共利益》的报告，提出61项私营和公共部门的组织改革建议。这其中大部分关系到慈善部门和非营利组织，旨在提高慈善部门的公信力和运作效率。报告建议政府重点解决社会企业的法律性质问题。主要解决思路在于创造一种既具有慈善组织的资产锁定和税务安排等特征，又能方便金融和法律从业人士依据其所熟悉的现有规则进行经济和法律活动的组织形式。

战略小组于是基于1985年的公司法提出了社区利益企业(Community Interest Company，CIC)的框架。2003年3月，贸易与工业大臣帕特里夏·休伊特(Patricia Hewitt)、 财政大臣戈登·布朗(Gordon Brown) 和内政部长大卫·布兰基特(David Blunkett)共同为社区利益企业方案进行技术性咨询。之后经过一系列地区性研讨和辩论，以及贸工部的评估，《社区利益法案》最终在2004年经国会讨论通过，从而确立了社会企业的具体法律形式。社区利益企业属营利性组织，收益分配形式和有限责任公司相同。它不享受非营利机构的税收待遇，但必须以服务于法律规定的公共利益范畴为组织目标。非营利组织经过慈善委员会批准可以转型成为或者入股社区利益企业。

英国贸工部在2001年秋季设立社会企业工作小组，确立了三项战略目标：1)为社会企业发展营造支持性环境;2)使社会企业发展成为运转良好的事业;3)建立社会企业的知识和价值体系。2002年7月，英国政府启动了名为“社会企业——迈向成功的战略”的三年期发展计划。计划的主要参与者包括中央政府及其组织机构、政府办公室、政府委托的管理机构、区域发展机构、地方政府机构、非营利组织、社会企业家、社会中介组织、以及其他社会企业领域的利益相关方。为确保战略有效实施，英国政府设立了两个工作小组对实施过程进行监控并为后续发展提供建议。A组是一个跨部门的政府工作小组，旨在对跨部门的战略实施进行监督。B组是一个由外部利益相关方组成的顾问小组。下文将对英国政府如何实施贸工部的社会企业战略作具体阐述。

(一)为社会企业发展营造支持性环境

首先，政府部门协同工作。贸工部社会企业工作小组主持一个常设的跨部门领导小组。该小组由与社会企业相关的政府部门和各种托管机构组成，负责监督战略的实施，以及促进各利益相关方的信息共享和活动协调。小组会议记录在贸工部网页上发布。区域发展机构的社会企业网络定期与领导小组开会以确保不同地区的特殊情况得到充分考虑。英国政府认为社会企业发展不应该受到法律、税收和行政管理制度等因素的阻碍。内阁办公室的绩效与创新小组将对与社会企业有关的志愿部门法律政策进行检视，出具报告，并据此跟进调整。

英国财政部发表了一份关于志愿组织在协助政府提供公共服务方面的评估报告(H.M. Treasury, 2002)。报告认为已经有许多社会企业积极参与公共服务的供给，此将起到更加重要甚至是变革性的作用。政府设立了一项名为“建筑未来”的1.25亿英镑专项基金，用于资助社会企业和志愿与社区部门的组织在公共服务领域的发展。财政部负责对该基金项目进行前期评估，基金经理则对外招聘。英国内政部下属的行动社区理事会负责落实评估报告中关于基金发放和志愿与社区部门能力建设的各项建议。而建议中关于社会企业的部分由贸工部社会企业工作小组负责实施。

社会企业有助于创造就业和发展地方经济，因此发展社会企业也成为英国政府睦邻复兴战略的一部分。该战略由副首相办公室的睦邻复兴工作小组主管。区域发展机构和贸工部的小企业服务中心参与其中与社会企业相关的活动。副首相办公室的城市政策工作小组也为社会企业发展提供资金、技术、项目策划以及组织能力建设等方面的支持，为社会企业接受外部投资做好准备。英国教育与技能部同50家社会企业合作开展一项名为“社区企业化援助”的计划。该计划包括4个实验性项目。其中三个用于探索政府如何支持社会企业从而提高其在提供就业和技能培训方面的可持续能力。另一项则针对大型社会企业，研究集中大规模资源以发展社会企业的可行性和效果。

英国政府还在教育、卫生医疗、儿童发展、农村建设、环境保护、文化、体育、艺术、创意产业等方面设立专门项目促进社会企业发展。例如，英国文化、媒体与体育部使用国家彩票收入设立基金会支持社会企业。该部门的“创意伙伴项目”投入4千万英镑，与创意产业专业人士合作为穷困地区的儿童提供创意技能培训并改善其教育质量。在农村地区，英国环境、食品与农村事务部同各种农村机构合作支持社会企业。

其次，公共服务采购。社会企业能够提供高质量和高成本收益比的公共服务。在服务过程中，社会企业展现出创新的实践模式，提高了工作人员和服务使用者的参与度。英国政府相信社会企业有能力在更多领域提供公共服务，而地方政府在放开项目采购上的作用十分重要。贸工部社会企业小组从两方面入手帮助社会企业参与公共服务采购。一是提高社会企业的专业技能，增强其竞标和执行服务的能力;二是加强地方政府和相关部门对社会企业的认识，帮助他们识别与社会企业合作的机会，并就如何通过社会企业做事提供咨询。贸工部在2004年制定了“全国地方政府公共采购三年计划”，以帮助地方政府规划设计和充分利用外部采购来提供公共服务。

(二)使社会企业发展成为运转良好的事业

首先，专业支持与培训。社会企业需要满足财务和社会收益的双重底线，这可能造成主流商业组织所不会遇到的紧张和冲突。政府和公立与私立的培训机构密切合作，以确保所有地区和领域的社会企业都能够得到高水准的专业建议和各种支持性服务。贸工部通过小企业服务中心为社会企业提供商务资源。另外，英格兰的45个郡级地区都设有商业链机构，由区域发展机构管理。商业链机构负责为当地企业提供免费商业咨询和其他支持性服务。从2003年4月开始，所有商业链机构必须在其商业计划指导中加入扶持社会企业发展的内容。贸工部同这些机构合作传播社会企业的最优实践。2003年6月，商业链机构网络(BLO Network)在莱切斯特主办了首届社会企业研讨会，并由小企业服务中心的首席执行官作主题演讲。

其次，资金支持。许多社会企业，特别是在起步阶段，因缺乏资金而疲于寻求外部资助。英国政府社会企业战略的核心之一就是鼓励社会企业脱离对外部资金的依赖，实现更大程度的财务自给。英格兰银行在2003年5月发布了关于社会企业融资与资助问题的报告(Bank of England, 2003)。这份报告对英国社会企业领域做出了详实的分析，并为改善其融资环境提出了具体建议。这份报告促进了主流银行和社区发展金融机构运用传统债权工具投资或资助社会企业。它还呼吁增加耐心资本(patient capital)对社会企业的投入。贸工部在6月组织专家研讨如何落实报告中的建议。与会者包括英国5大银行的代表，5大慈善基金会的负责人，几乎所有社区发展金融机构和相关中小型银行的代表，以及来自各个部门的政府官员。会议记录在贸工部网站发布。会后由安德鲁·罗宾逊(前Natwest银行和苏格兰皇家银行的社区发展业务主管)领导的金融与资助工作小组拟定三大工作领域：1)加强金融界及其他领域对社会企业的认识;2)将与社会企业相关的金融活动正规化;3)增加资金供应。三个领域各有专门的负责人，他们分别在7、8、9月向政府提交具体工作建议。英格兰银行报告中的一个重点是耐心资本(有时又叫“软性借贷”)问题。贸工部、内政部和副首相办公室在7月联合主办会议研讨这一问题，其间特别介绍了“探险资本基金”。

“探险资本基金”设立于2002年12月，资本两百万英镑，其功能是对替代性的社会企业投融资工具进行探索和实验。基金投资委员会的成员来自内政部的行动社区理事会、副首相办公室的睦邻复兴工作小组、贸工部的社会企业工作小组、地方投资基金、发展信托基金协会、斯卡门信托基金和新经济学基金会。“探险资本基金”根据投资对象的特点安排金融工具，同时提供技术和商业支持。被投资的社会企业在长达几年的时间里通过经济和社会的混合收益偿还投资。区域发展机构先为社会企业提供前期发展资金，使之发展到一定阶段后有能力接受来自基金的投资。

(三)建立社会企业的知识和价值体系

首先，建立基本知识体系。英国政府对于英国社会企业的数量和发展详情仍然知之甚少。政府迫切需要加强研究以确知社会企业的准确规模、实力和发展趋势。社会企业工作小组领导完成了第一阶段的英国社会企业基准性研究，并于2003年7月出具研究报告。报告总结了已有的多样本社会企业研究，对数据收集的可比性和一致性提出改进意见，并提出一套方法论供后续研究参考。这项基准性研究提供了行业水平的基本数据，如社会企业部门的规模、从业人数、社会企业对英国经济的贡献等。后续研究包括开发通用的社会企业绩效测量指标和社会企业发展指南。

其次，表彰成绩，推广概念。政府在加强民众对社会企业及其精神的理解上的作用至关重要。政府奖励有利于识别、鼓励、推荐和推广创新的社会企业模式。贸工部通过积极宣传和奖励成功案例来提高社会企业在政府、金融界和商业部门的影响。例如，贸工部邀请部长在各种会议上发言介绍社会企业，并组织社会企业之旅，邀请各界领袖到实地参观。英国地方、区域和国家级别的媒体都对社会企业进行了大量和持续的报道。贸工部、NatWest银行和苏格兰皇家银行设立了国家社会企业奖项——“企业化方案奖”。其他政府支持的奖项还包括“内城100奖”、“社会企业新星奖”等。与此同时，英国政府还积极与世界各国交流经验，推广社会企业发展的英国模式。

再次，建立信任。社会企业需要证明自己，赢得信心。为此，需要建立一套基本行为准则和一套资质鉴定体系，从而使社会企业可以被清晰识别和授信。对组织绩效和社会产出的有效测量是推动社会企业领域发展的关键所在。贸工部为 “社会企业伙伴”提供两年期资金、名为“质量与影响”的综合项目。内容包括开发各种社会会计工具，为发展信托基金设计一套社会企业评估工具，为互助合作组织设计绩效指标体系，以及为社会企业内部管理开发平衡计分卡体系。作为该项目的一部分，新经济学基金会正在与四家社会企业合作测试一个社会投资收益计算模型。英国政府的长期目标是发展出一整套评估技术和工具，满足社会企业以及营利性中小企业提升组织绩效和测量其社会影响的需要。进而，社会企业部门能够建立起自己的品牌和质量标准体系。

2003年10月底，贸工部发表了第一份社会企业发展状况报告。截至2006年，社会企业发展战略在三个领域取得显著成果。首先，在法律上确立了社区利益公司。其次，作为“创业周”项目的一部分，设立了首个全国性的社会企业日。该项目共有25万多名年轻人参与了4000多项活动。再次，事实证明，虽然许多社会企业的建立初衷在于解决市场失灵和公共服务的供给问题，它们却同时创造出巨大的经济效益(Lyon & Ramsden, 2006)。贸工部的研究显示，截至2006年，英国有大约15000家社会企业，这些企业自2002年以来的总营业收入达到180亿英镑，表明社会企业每年为英国的国内生产总值做出了超过50亿英镑的贡献。

2006年1月25日，时任首相的托尼·布莱尔在社会企业年会上表示希望看到社会企业能够成为每一个商业部门从业者的主流职业选择。他发表了英国政府社会企业发展新规划的四项主张：1)通过对社会企业实际影响的进一步研究，巩固和加强对社会企业价值和信誉的社会认同;2)通过保证由各地区域发展机构提供的资金、培训等支持切实到位并符合社会企业需要，使社会企业发展成为受公众认可的商业模式;3)通过政府部门之间的协同工作，消除第三部门组织在采购公共服务过程中的障碍，向社会企业开放新市场;4)通过与“企业远见”, “全国高校毕业生创业委员会”和“社会企业联盟”等社会企业合作，在新一代创业者当中增强社会企业意识，鼓励社会企业队伍的发展壮大。这项新规划旨在加强社会企业在商业部门中的地位，帮助社会企业融入经济发展的主流。

二、在中国培育、规范和发展社会企业的现实意义

(一)推动政府职能转变

中国已经进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段，人均GDP从1000美元向3000美元过渡，社会从一般温饱型向发展型转变，同时社会利益和公共需求也发生着深刻的变化。社会公共需求的快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺之间的矛盾日渐突出。义务教育、公共医疗、养老保障、就业和社会保障已成为全社会基本的公共需求，环境保护和公共安全也日益成为社会成员有意识的普遍需求。中国已经出现的规模庞大的弱势群体，不仅引起全社会的普遍关注，也成为引发社会问题的关键因素。如何提高公共服务供给的效率和效果以及民间力量的创新性和组织性已成为政府需要解决的重要课题。进行有效率的社会管理和提供高品质的公共服务成为政府工作的主要职能和核心目标。因而政府应集中精力在制度环境改进、宏观经济调控和经济社会基础设施建设等事务上。

社会企业的组织运作具有高度透明性和高度社会公信力，有利于改善人们对公共服务和政府工作的社会评价。非营利部门中的社会企业是该部门中组织能力最强，工作效果可测量度最高，社会公信力较高的一个群体。它们有意愿有能力承接社会管理和公共服务的职能，可以成为政府与非营利组织进行合作的最佳候选人。社会企业结合了商业运作模式、社会目标和以顾客为本的工作方式，不受外部股东利润最大化的压力束缚，从而提供更为专业化和切实有效的公共服务。根据英美社会企业的实践经验，它们能够在环境保护、弱势群体医疗和教育、职业培训、药物滥用康复、社区建设、扶贫、文化艺术保护等众多领域创造出值得在全社会推广的公共产品和服务模式，而且致力于开发主流商业企业不能或不愿介入的市场领域。社会企业的价值在于它代表了一个社会对个人和社区的赋权，鼓励弱势群体养成良好的工作习惯，并且增加了社会中雇佣群体的多样性。培育、规范和发展社会企业可以成为政府建立社会力量参与机制和引入市场竞争机制工作的重要内容。

(二)减轻政府财政负担

社会企业通过可持续的经济活动创造财富，并确保来自这些活动的收益能够直接回馈到所服务的社区当中，具有较高的财务自给能力。相对于传统非营利组织，社会企业很少依赖政府和慈善组织等传统的外部资金来源，而且可以通过公共服务项目采购等方式减轻政府机构的财政负担。虽然初创的社会企业往往只有不足一半的收入来自商业活动，但一个成熟的社会企业则会向收入百分之百自给的目标而努力。尽管大多数社会企业是因应当地的具体需要而建立，这却不妨碍它们成功地为更广泛的市场提供产品和服务。真正的社会影响通常来自社会企业集群所产生的支持网络和规模经济。足够大的社会企业群体能够为相互交易、合伙经营和对公共服务的集体采购创造机会。

(三)建设和谐社会和促进经济可持续发展

社会企业能够为社会中落后地区所面临的痼疾提供解决方案。例如在英美国家的欠发达社区当中，社会企业能够持续有效地帮助弱势群体进入主流劳动力市场，提升他们的精神和社会生活质量，减少犯罪和反社会行为，减少当地环境污染，提升当地的经济和社会基础设施水平，改善当地居住和投资环境。社会企业通过提供以人为本、专业化管理和一条龙式的就业、培训和综合性支持，为社会当中被排除在主流经济与社会活动之外的群体创造了重大的人生机遇。这不仅提供了就业机会，更培育了潜在的消费者，促进了家庭和睦，保障了社区和更大社会单元的和谐发展。社会企业能够提供具有高度社会包容性的经济活动，并且鼓励当地人民开展创业和创造性的活动。实践证明，通过这些活动，人们可以增强对改变自我和改进社会状况的信心和意愿，并对公民精神的内涵有更好的理解与实践。他们能够积极地参与到对解决方案的设计和实施中来，从而有效满足自身和社区的需要。一个社区或地区在经济、社会和环境方面综合竞争力的提升是形成和谐社会局面与可持续经济发展的重要保障。

三、英国经验对中国的启示

在中国社会变革的关键时期，政府可以根据自身国情，借鉴国外的成功经验，制定推动中国社会企业发展的政策措施。这有利于培育政府在转型和构建和谐社会过程中的有力同盟军，推动中国民间组织和社会力量的有序发展，并建立政府和社会之间的利益协调机制。政府可以将社会企业作为工作试点与合作对象，为培育、规范和引导民间组织积极有序的发展提供解决方案。为此，提出以下建议：

(一)加强政府有关部门之间及其与各利益相关方的协同合作

社会企业的发展是一个组织领域的发展，也是一个行业的发展。在社会企业领域内，各个利益相关方密切交流信息并且秉持解决社会问题、创造社会价值的共同使命。利益相关方包括政府部门、非营利组织、商业企业、媒体、学术研究机构、各种中介机构等。在政府系统内部，发展社会企业需要中央政府及其组织机构、政府委托的管理机构和地方政府机构的协同合作。

(二)加强对中国社会企业领域的研究

相关研究包括社会各领域(如环保、扶贫、科技、金融、就业、养老、弱势群体教育、生理和心理医疗卫生、社区发展、农村发展、文化艺术保护推广等)的社会企业案例;社会企业元素在非营利部门和商业部门中的发展;草根非营利组织的动态;商业部门企业社会责任创新的动态;社会收益测评体系等。政府需要掌握中国社会企业类型组织的工作领域和地域分布、组织规模与能力、社会影响和发展趋势。

(三)建立鼓励、规范和引导社会企业发展的法律法规体系

相关法律法规涉及资质要求、注册登记、税收、管理制度等多个方面。社会企业的组织性质既不同于传统意义上的非营利组织，也不同于商业企业。根据英国经验，其法律法规的制定需要以民间组织的法律法规体系为参照加以调整。因此一方面需要加快民间组织法的制定和健全;另一方面需要结合中国实际情况，借鉴国外相关法规(例如英国“社区利益公司”法规)对社会企业这一新型组织形式进行法律法规设计。

(四)宣传推广社会企业的概念和成功案例，增强社会企业的社会认识度和信任度

通过网络媒体、平面媒体和电视电台展开对社会企业的普及、讨论、规范和引导。加强民众对社会企业精神的认识和表彰社会企业家的成功。政府可以通过竞赛和奖励活动识别、鼓励和推广社会企业，同时向其他非营利组织和商业企业推荐创新的社会企业实践。为使社会企业获得公众的信任，需要建立一套基本行为准则和一套资质鉴定体系，从而使社会企业可以被清晰地识别和授信。

(五)与利益相关方合作，为社会企业提供资金、信息和能力支持

中国社会企业的最佳候选人存在于民间组织领域，特别是由社会企业家领导的草根非营利组织。通过与基金会、慈善组织、社会中介组织、学术研究机构等利益相关方合作，采取提供资金、培训、咨询和建立信息平台，以及鼓励横向交流学习与合作等措施，鼓励这些组织逐步脱离对外部资金的依赖，实现更大程度的财务自给，通过高质量的管理和服务提升社会公信力，从而形成政府和社会力量为建立符合中国国情的社会企业领域而共同努力的局面。

(六)培养年轻一代的社会企业意识和建立实践机制

鼓励高等院校和私营机构开办社会企业课程和社会创业竞赛;建立社会企业实习与就业机制;为民间组织提供社会企业培训;扶持社会企业创业;增强新一代创业者和社会领袖的社会创业意识与能力;推动社会企业群体的自组织与横向交流。

参考文献：

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Johnson, S., 2000. “Literature Review on Social Entrepreneurship.” Canadian Centre for Social Entrepreneurship Working Paper.

Lyon, F. and Ramsden, M., 2006. “Developing Fledgling Social Enterprises? A Study of the Support Required and Means of Delivering It.” Social Enterprise Journal. 2(1).

Peredo, A., and McLean, M., 2006. “Social Entrepreneurship: A Critical Review of the Concept.” Journal of World Business. 41(1): 56—65.

Reis, T., 1999. “Unleashing the New Resources and Entrepreneurship for the Common Good: A Scan, Synthesis and Scenario for Action.” Battle Creek, MI: W.K. Kellogg Foundation 来源：《经济社会体制比较》2009年第4期 来源日期：2009-9-2 本站发布时间：2009-9-2