1954年新中国第一部宪法：1.5亿人讨论而成

【前言】1953年，三大改造运动全面开始，中国在经济层面上跳步进入社会主义。相应地，在政治法律层面上，中国共产党则于1954年9月20日将社会主义写入新中国第一部宪法。新中国首部宪法的诞生，为中国延续

【前言】

1953年，三大改造运动全面开始，中国在经济层面上跳步进入社会主义。相应地，在政治法律层面上，中国共产党则于1954年9月20日将社会主义写入新中国第一部宪法。

新中国首部宪法的诞生，为中国延续数千年的人治历史划上了句号，而毛泽东拒绝以其名字命名该宪法，更佐证了中国共产党法治中国的决心。

【导读】

那一刻

1954年9月20日，中华人民共和国第一部宪法诞生。

亲历者

许崇德：1929年出生，上海青浦人。中国人民大学教授、博士研究生导师。现居北京。

1954年9月20日下午5时55分，中南海怀仁堂。当周恩来在中华人民共和国第一届全国人民代表大会上庄严宣布，《中华人民共和国宪法》经1197名代表以无记名投票的方式全票通过时，在场的所有代表都站起来，高呼“中华人民共和国万岁”、“中国共产党万岁”。经久不息的掌声和欢呼声响彻怀仁堂。

新中国历史上第一部宪法诞生了，庄严承诺响彻神州大地——中华人民共和国的一切权利属于人民。

回忆新中国第一部宪法诞生时的动人场面，已八十高龄的许崇德仍感慨不已，“那是我一生中最激动的一刻”。

立宪准备

1953年，24岁的许崇德作为中国人民大学的一名教员，被借调到“宪法起草委员会”资料组工作，这位日后的中国宪法学泰斗由此见证了新中国第一部宪法从起草到出台的整个过程。

在此之前，我们国家只有一部《共同纲领》起着临时宪法的作用。因解放战争还未结束，经济也在恢复，新中国召开人民代表大会、制定宪法的条件还不成熟。

直到1952年底，中共中央开始统筹考虑召开全国人民代表大会和制定宪法等问题。

1953年新年，《人民日报》发表元旦社论，向全国人民提出了当年的三项任务：第一，继续加强抗美援朝的斗争；第二，开始执行国家建设的第一个五年计划；第三，召集全国人民代表大会，通过宪法。

不过，因部分地区遭受严重自然灾害，第三项任务在当年没能完成，推迟到1954年，但为人代会召开而进行的普选在1953年如期启动。

1953年3月1日，毛泽东以中央人民政府主席的名义，颁布施行了新中国第一部《选举法》。

首次普选

《选举法》施行之后，全中国首次搞起了民主普选。

1953年夏，许崇德和中国人民大学的两位同事一起被借调到中央内务部(现在的民政部)，后被派往山东省泰安县城关乡搞普选试点。

在城关乡，太多从未听过的新名词让那些祖祖辈辈只知道种地的农民一头雾水。

“啥叫普选？”

“啥叫选民资格？”

“人代会是干吗的？”

为了动员大家，许崇德和同事找来青年团员组成了宣传队，挨家挨户讲：“从现在开始，我们要选举出自己的代表来管理国家，这是人民当家做主的权利，是神圣的权利。”

很快，宣传见了成效。选民登记那天，登记点一早就排起了长队，连大半辈子没出过几趟远门的农村老大娘，也穿上最漂亮的衣服赶来了。

因为旧社会很多妇女都没有名字，只有“王家大妹”、“李家大嫂”这样的称呼，所以许崇德和搭档们在登记选民时，现场就给她们起开了名字——“你叫王亚美，你叫李素珍……”

酝酿候选人、张榜公示之后，就到了选举的大日子。

许崇德记得，开选民大会那天，乡亲们紧挨着站在一起。大会主持人念完候选人的名字，同意的举手，不同意的不举手，这样就把乡人大代表选出来了。

“被选上的村民乐得合不拢嘴。”许崇德回忆，对于饱受压迫的中国农民来说，这次选举的意义不同寻常。

城关乡的农民正是亿万普通选民的缩影。按照当时人口普查统计，新中国有6亿人，而举行普选的近21.5万个基层选举单位，共涵盖5.7亿人，是一次真正意义上的普选。

草拟宪法

普选启动后不久，草拟宪法工作也随即展开。

1953年12月27日晚，一趟专列在冬夜的暮霭中悄然驶出北京站，向杭州疾驰而去。车上坐的是宪法起草小组，由毛泽东亲自挂帅。

到达杭州后，起草工作很快开始。

2月中旬，起草小组拟出了宪法草案的初稿，然后派专人送到北京。接到初稿后，刘少奇召集中央有关人员讨论，之后将意见发到杭州。杭州进行修改后，再将修改稿传回北京。这样来来回回多次，宪法草案初稿的草拟工作才暂告一段落。

3月14日，毛泽东启程返回北京。

3月23日，宪法起草委员会的30多位委员聚集中南海勤政殿，出席宪法起草委员会第一次会议。

会上，毛泽东指出，宪法草案要简单、明了，文字尽量通俗易懂。他举例说：“宪法草案初稿把什么什么‘时’都改为‘的时候’。‘为’字老百姓不懂，都改成了‘是’字。”

3月28日，宪法起草委员会办公室正式成立，下设编辑组、会议组、记录组、联络组、总务组和资料组。这时，从山东泰安回京不久的许崇德，又被借调参加了资料组的工作。

细致修改

资料组的工作就是收集各时期、各国宪法条款等文献资料。在此期间，宪法草案的讨论和修改工作也在持续进行。

1954年3月29日，500多位全国政协委员分组展开讨论，共提出修改意见3900余条；接着是各大行政区、各省、市、自治区以及解放军，8000多人讨论后，又提出修改意见5900余条。

当时，宪法草案讨论稿要打印成册，新看法出现后，就会用纸条把原有条文贴上，写上新内容。

当时，宪法起草委员会聘请了法律专家周鲠生、钱端升为法律顾问，聘请教育家叶圣陶、语言学家吕叔湘为语文顾问，从各个角度对宪法草案进行研究推敲。

许崇德记得，检察机关应该垂直领导还是双重从属领导的问题，曾被反复讨论。

“涉及检察机关这一条，起初是‘垂直领导’，过两天贴成了‘双重从属’，再过几天又贴成了‘垂直领导’。这样反复‘贴’了多次，才定下‘垂直领导’。”

而字斟句酌地推敲，更比比皆是。比如，草案第54条第2款写道：“自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作由宪法第二章第五节规定。”

讨论会上，张奚若提出，这里的“由”字是否要改为“按照”？因为“由”字有点未确定的意思，既然在前文已规定得很清楚，还是用“按照”好一些。

周鲠生说：“由”字含有将来的意思，用“按照”也不太好，索性用“在”字倒好一些。

毛泽东说：“在”字不那么妥当吧。

李立三说：还是用“由”字好，“按照”好像下面的话没有说完。

……

毛泽东最后说：“由”字比“在”字好，也比“按照”好。张先生的意见怎么样？三个字比较，恐怕还是“由”字好。

张奚若说：我没有意见。一次，刘伯承、聂荣臻等委员主张将草案中第42条：“中华人民共和国主席统率全国武装部队”中的“武装部队”改成“武装力量”。

法律小组的钱端升解释说：之所以写“武装部队”，是认为部队可以统率，力量不好统率。

毛泽东说：武装力量分两部分，一部分是部队，另一部分是部队以外的武装力量。如果照原文的写法，好像部队以外的武装力量不归主席统率了。

毛泽东环顾了一下会场，看着叶圣陶和吕叔湘，问：语文顾问同志，你们看哪个意见好？

叶圣陶回答说：还是改成“武装力量”好，我们看看第4条，第4条写有“……依靠……社会力量”一句话，既然社会力量可以依靠，为什么武装力量就不可以统率呢？

经过讨论，会议达成共识，42条的“武装部队”改成了“武装力量”。

全民讨论

1954年6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议讨论通过了《中华人民共和国宪法草案》。

两天后，《人民日报》全文刊登宪法草案并发表社论，号召全国人民讨论宪法草案。一时间，一场大讨论在全国范围内掀起。

当天，在南京，《新华日报》多售出8万多份；福州，300多个扩音器分别以福州话、闽南话向全市50万人播送草案内容；四川，宣传员向群众作了约15万次宣传，听众达1800万人……持续两个多月的讨论，参加人数达1.5亿人之多，占全国人口的四分之一。

这次大讨论给许崇德留下了极深的印象。他说，1954年夏，我国发生了特大洪灾，不少地方政府是在防洪堤坝上组织民众讨论的。

此外，广大人民群众也提出了关于宪法草案的修改和补充意见。当时，洪水冲垮了公路、铁路，为了能将讨论意见送到北京，地方上用油纸、油布把文件包裹后，空运到了中南海。许崇德和同事们一起拆包裹，“每拆开一包，都非常激动。”

短短两个月，1954年宪法草案征集了118万条意见。许崇德和同事们为了及早整理好这些意见，几乎天天“开夜车”。最后，他们把意见归整编纂成了16本册子，宪法起草委员会认真考虑后，又对草案做了一些重要修改。

宪法诞生

就在全民大讨论的前后，第一届全国人民代表大会也进入倒计时。此时，许崇德被调进人代会提案组，由此见证了一届人代会的盛况。

1954年9月15日下午3时，中南海怀仁堂庄严肃穆，毛泽东主席宣布大会开幕。随后，刘少奇作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，指出宪法草案是“幸福生活的保证”，“每一条都代表着人民的利益”。

5天后，大会决定以无记名投票的方式通过宪法。

当天下午3时，大会执行主席周恩来首先宣布：今天1197名代表出席了大会，符合法定人数。

随后，大会秘书处的同志朗读了宪法草案的全文。宣读完毕，工作人员问：“大家还有没有最后的修改意见？”全体代表以热烈的掌声回应没有。

随后，工作人员开始分发表决票。代表们画完票后，依次走到红色票箱前投票。

下午5时55分，计票工作结束，周恩来宣布表决结果：投票数1197张，同意票1197张。《中华人民共和国宪法》由中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月20日通过。

代表们不约而同地站了起来，尽情地鼓掌、欢呼。

那一刻，许崇德激动得流下了眼泪。他说，当时北京的大街小巷到处都在放鞭炮，当年许多父母给新生儿起名叫“宪法”。

后来，彭真曾回忆说：“那个时候，中央决定重大问题时，毛主席、周总理常问：是不是符合宪法？”

见证了新中国第一部宪法诞生的许崇德，从此与宪法结下了不解之缘。他先后参与过1982年宪法、香港基本法、澳门基本法的起草。

“搞宪法是搞科学。”

6月14日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，通过《中华人民共和国宪法草案》和关于公布宪法草案的决议，要求全国地方各级人民政府立即在人民群众中普遍地组织关于宪法草案的讨论，发动人民群众积极提出自己对于宪法草案的修改意见。会议同时要求宪法起草委员会继续进行工作，收集人民的意见，加以研究，在第一届全国人民代表大会第一次会议召开前完成对宪法草案的修改，并准备向全国人民代表大会提交关于宪法草案的报告。

毛泽东在会上作了《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话。他满怀信心地说：这个宪法草案，看样子是很得人心的。为什么呢？毛泽东解释道：主要是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和8000多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。毛泽东预言：宪法草案公布之后，一定会得到全国人民的一致拥护，也将会在国际上发生巨大的影响。会议要求各级人民政府立即组织起各阶层群众的广泛讨论，提出修改意见，同时要求宪法起草委员会继续工作，收集人民的意见，在第一次全国人民代表大会举行以前，完成对宪法草案的修改。

当时，曾有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法”，宪法草案也写进了颂扬毛泽东的文字。毛泽东对此坚决予以拒绝，并要求删掉宪法草案中颂扬自己的条文。有人说删掉这些条文是毛泽东“特别谦虚”的原因。对此，毛泽东在这次会议上严肃地指出：不能这样解释，这不是谦虚，而是因为那样写不合适，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。他强调说：科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不相信，就是说，不要迷信。中国人也好，外国人也好，死人也好，活人也好，对的就是对的，不对的就是不对的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。

宪法不是天衣无缝的，总是会有缺点的。

6 月16日，《人民日报》刊登了宪法草案全文，并发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。于是，一场全民大讨论便以最快的速度、最短的时间在全国范围内迅速展开。讨论持续了两个多月，参加讨论的人数达1.5亿人之多，占全国人口的四分之一，各个方面前前后后提出的意见共有 118万多条。根据这些意见和建议，宪法起草委员会对草案又作了修改。

9月9日，中央人民政府委员会第三十四次会议再一次讨论通过了经过修改的宪法草案，并决定正式将其提交第一届全国人民代表大会第一次会议审议。

在此期间，刘少奇主持起草了准备向第一届全国人民代表大会第一次会议作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。这个报告稿是对宪法草案的系统阐明，是一个重要的历史文件。毛泽东对这个报告稿作了多次修改。1954年9月9日凌晨2时，毛泽东在修改了一部分《关于中华人民共和国宪法草案的报告》稿后，决定约政治局常委讨论这个报告稿的前两章，即第一章“中华人民共和国宪法草案是历史经验的总结”，第二章“关于宪法草案基本内容的若干说明”。他亲笔给秘书高智写了一个便函，要他用电话通知周恩来、朱德、陈云、邓小平等人：今日下午5时以前及下午7时以后，看少奇同志宪法报告稿的头两章，以便晚上11时左右，和少奇、伯达一起，到我处谈一下这两章的有些问题。

9月11日，毛泽东对这个报告稿从头到尾修改了一遍。9月12日，刘少奇主持召开了宪法起草委员会第九次会议，讨论修改《关于中华人民共和国宪法草案的报告》稿。会议最后决定由刘少奇代表宪法起草委员会作这个报告。9月13日，毛泽东又对这个报告稿作了最后的修改审定。

1954年9月14日，参加第一届全国人民代表大会的代表云集北京。根据西藏等地区的人大代表的意见，中央人民政府委员会召开临时会议，对宪法草案又作了修改。出席会议的除44名政府委员外，还邀请了21名人大会议代表组组长列席会议。

会上，毛泽东提出：宪法草案有两个地方要修改，这是全国人民代表大会代表们提出的意见，改了比较好。一是“我国的第一个宪法”，改为“中华人民共和国宪法”。这些修改都是属于文字性的，但不改不行。过去中国的宪法有8个(草案不在内)：清朝的《宪法大纲》，

孙中山的《中华民国临时约法》，袁世凯的《中华民国约法》，曹锟的《中华民国宪法》，蒋介石的《中华民国训政时期约法》、《中华民国宪法》，瑞金中央工农民主政府颁布的《中华苏维埃宪法大纲》，新中国的《中国人民政治协商会议共同纲领》。说这个宪法是“我国的第一个宪法”，不妥；说它是“中华人民共和国宪法”，则名副其实。这是属于文字性质的，但是重要的修改，不改就不那么妥当。

另一个需要修改的地方是第三条第三款：“各民族……都有保持或者改革自己的风俗习惯和宗教信仰的自由。”问题出在“和宗教信仰”五个字上，代表中有人提出，说改革“宗教”可以，改革“信仰”则不妥，并且第八十八条已经规定“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。所谓“有宗教信仰的自由”，就是说：你信仰宗教也好，不信仰宗教也好；你可以信这种宗教，也可以信那种宗教；信了，又可以不信；本来不信，后来也可以信。既然有了第八十八条的规定，第三条再讲“改革宗教信仰的自由”，就重复了。这是西藏代表提出的意见，说这样写法不好，似乎是不要宗教了，说“改革宗教”还可以。历史上的宗教改革很多，比如天主教、基督教、佛教、喇嘛教的改革等等。我看这一条意见是有理由的，把“和宗教信仰”五个字删掉，改为“都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”。因为有第八十八条，删掉这一句没关系，免得误会，免得重复，也免得文字不通。语文学家反对这样写，说“改革信仰”不通。这一条完全是抄《共同纲领》的。可见，《共同纲领》还不是也有缺点。这一点，刘少奇同志的宪草报告中应当提到。

说到可能存在的问题，毛泽东指出，宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。“天衣无缝”，书上是这样说过。 “天衣”——我没有看见过，也没有从天上取下来看过，我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的。什么时候发现，都可以提出修改，反正全国人民代表大会一年一次，随时都可以修改。能过得去的，那就不要改了。最后，毛泽东说，这是一个比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京500多名高级干部讨论，全国8000多人讨论，然后是三个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会1000多人又讨论。宪法的起草应该说是慎重的，每一条、每一个字都是认真推敲了的，但也不能讲是毫无缺点，天衣无缝。

1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议以无记名投票的方式通过了共和国的根本大法——《中华人民共和国宪法》。共和国第一部宪法由此正式诞生。

制宪问题的提出及中共中央的最初设想

新中国成立之初，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，全国人民代表大会的职权是由中国人民政治协商会议全体会议代行的，全国政协第一次全体会议通过的《共同纲领》，则具有临时宪法的作用。到1952年，全国范围的大规模军事行动已经结束，土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现。在这种形势下，中共中央决定领导人民向社会主义过渡。1952年9月24日，毛泽东在中央书记处会议上提出了从现在起即开始向社会主义过渡的设想，随后进行了多次论述。

在决定向社会主义过渡的同时，召开全国人民代表大会和制定宪法的问题也纳入中共中央的统筹考虑之中。按照全国政协组织法的规定：中国人民政协全体会议每三年召开一次。到1952年底，一届政协即将到期，因此应尽快召开第二次会议，否则就要召开第一次全国人民代表大会。考虑到在较短的时间内无法完成召开全国人民代表大会所要做的各项准备工作，加上中国人民政治协商会议在全国人民心中的崇高地位，中央决定先在1953年召开第二届全国政协会议，在晚些时候再召开全国人民代表大会。

针对当时党内有人提出了制定宪法问题，中央认为，在过渡时期，以社会各界认可并共同遵守的《共同纲领》作为国家的根本大法是可以的，因为过渡时期的阶级关系没有发生根本的转变，即使制定宪法，恐怕绝大部分也是重复《共同纲领》的内容，不会有大的改变。因此，中央考虑在过渡时期可以暂时不制定宪法，而继续以《共同纲领》代替宪法，并在以后的政协全体会议或全国人民代表大会上对《共同纲领》进行修改补充。在我国基本上进入社会主义，消灭资产阶级，阶级关系有了根本改变以后，再制定社会主义类型的宪法。

斯大林的三次建议

领导苏联人民建立了社会主义制度、制定了世界上第一部社会主义宪法的斯大林，却认为中国应尽早召开全国人民代表大会，制定宪法。1952年10月，刘少奇率领中共代表团参加苏共第十九次全国代表大会。他受毛泽东的委托，就中国向社会主义过渡的设想，向斯大林征求意见，其中一个问题就是中共中央关于召开全国人民代表大会和制定宪法的设想。斯大林赞成中共关于向社会主义过渡的设想，同时提出，为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业，中国应该将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。

他说：“我建议，你们可在1954年进行选举和通过宪法。”

这是斯大林第三次对这个问题提建议了。

第一次是在新中国成立前夕。1949年6月至8月，为同苏共直接交换意见，取得斯大林和苏联对即将成立的新中国各项工作的支持，刘少奇秘密访问了苏联。在会谈中，斯大林谈到了宪法问题，建议中国现在可用《共同纲领》，但应准备宪法。

刘少奇问：“您所说的宪法是否指社会主义性质的？”

斯大林摇摇头说：“不是，我说的是现阶段的宪法。”

他接着说：“敌人可用两种说法向工农群众进行宣传，反对你们。一是说你们没有进行选举，政府不是选举产生的；二是国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；共同纲领不是全民代表通过的，而是由一党提出，其他党派予以同意的东西。你们应从敌人手中拿掉这个武器。我同意你们的意见，把共同纲领变成国家的根本大法。”

第二次建议是在1950年初。毛泽东第一次访问苏联时，斯大林就新中国的建设问题提了三点建议，其中第二点，就是建议召开全国人民代表大会和制定宪法。

可见，斯大林的这个建议，不是一时心血来潮，而是经过深思熟虑的。对这个重要建议，刘少奇及时向毛泽东和中共中央作了汇报。中共中央认真考虑并接受了斯大林的建议，于1952年底作出决定：尽快召开全国人民代表大会和制定宪法，并按规定向全国政协提议，由全国政协向中央人民政府委员会提出定期召开全国人民代表大会的建议。

1952年12月24日，全国政协常委会举行扩大会议，一致同意中国共产党的建议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据中央人民政府组织法第7条第10款的规定，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、制定宪法。

1953年1月，中央人民政府委员会决定在1953年召开全国人民代表大会，以制定宪法，同时成立以毛泽东为主席、朱德等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会，进行宪法草案的起草工作。

原定在1953年召开全国人民代表大会、制定宪法，为什么后来推迟到1954年呢？一个原因是，1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害。为集中力量战胜自然灾害，中央人民政府委员会于1953年9月18日召开第28次会议，决定全国人民代表大会推迟到1954年召开。除此之外，更为重要的原因是，当时要制定的宪法是过渡时期的宪法，如果过渡时期总路线的一系列重要内容不解决，宪法也就无法制定。事实上，从1952年9月毛泽东提出向社会主义过渡，过渡时期总路线经历了一个相当长的酝酿时间，一直到1953年12月才最后确定了对总路线的完整表述。因此，这个问题解决以后，毛泽东立即把主要精力转向了宪法的起草工作。1953年12月24日，中共中央政治局召开扩大会议，决定党中央主席毛泽东休假一段时间，这期间由刘少奇代理毛泽东主持中共中央工作，由毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。