构建良性保障性住房模式

我国保障性住房供应管理面临的问题据相关资料显示，截至2012年底，全国累计以实物方式解决了3094万户城镇中等偏下及低收入家庭的住房困难，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到12.5%，另有

我国保障性住房供应管理面临的问题

据相关资料显示，截至2012年底，全国累计以实物方式解决了3094万户城镇中等偏下及低收入家庭的住房困难，实物住房保障受益户数占城镇家庭总户数的比例达到12.5%，另有500多万户家庭享受廉租住房租赁补贴，城镇近1.1亿人通过不同形式的保障解决了住房困难。保障性住房建设是一项德政工程、民心工程。2007年以来，我国通过实施税费减免优惠政策，不断加大财政资金投入力度，拓宽保障性安居工程融资渠道，建立健全城乡保障性安居工程体系，形成包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、各类棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程等覆盖城乡低收入群体的住房保障体系。但保障性住房还面临着一些突出问题，归纳起来，主要有以下几点：

规划不尽科学。保障性安居工程规划指令性较强，制订相对粗略，仅依据统计部门公布的城镇居民家庭户数按照五等分匡算得出，没进行实地考察和科学论证，不分地区“一刀切”，层层向下压任务，造成资源错配、与实际需求脱节、保障性住房闲置等问题，浪费了有限的财政资金及土地资源。

供给模式有待完善。在当前种类繁多的保障性住房中，经济适用住房因具有政府投入相对较少、无后续管理负担等特点，受到青睐。但是这种开发模式卖断了产权，难以循环使用，从财政资金需求层面讲是一个无底洞，从土地供给层面看也是不可持续的。限价房是政府直接干预市场的结果，有的地方申购比例过低，有的地方定向销售，在住房分配上也难以把握公平导向。很多地方廉租房因租金无法覆盖运营成本而出现营运困难，连片集中建设和居住还宜引发社会不稳定因素的集聚，并且很多地方把外来务工人员挡在保障门外。公共租赁住房作为准公共产品，适合我国低收入人群较多的国情，但因其保本微利的运营原则，企业参与开发的积极性不高。

建设资金短缺和效率损失。从总量上看，虽然中央财政用于保障性住房建设的资金年均成倍增长，但地方政府配套资金压力依然较大。住房公积金增值收益、土地出让净收益等应按一定比例计提用于保障性住房建设，但有的地方不能足额计提，有的地方计提后又派不上用场，成为沉淀资金。由于各项保障性住房建设资金补助标准、分配方法不统一，资金分部门切块管理，造成难以统筹安排、调剂使用的尴尬局面，造成资金效率损失。财政资金的杠杆作用未真正发挥出来，金融创新工具还限于试点阶段，社会资金进入保障性住房建管营运体系动力不足。

建设用地供给不足。保障性住房的社会效益大于经济效益，政府资金投入较多，土地多数采用无偿划拨形式，还要减免相关税费，相对于商品房来说，地方政府没有动力优先保证保障性住房建设用地需求。同时，一线、二线城市人多地少，土地开发强度较高，一些城市市中心已面临无地可用的困境。

此外，地方各级政府因保障性安居工程建设而产生的显性和隐性政府债务也不容忽视。

建立良性可持续保障性住房供应模式的对策建议

当前应立足于我国实际情况，借鉴国际经验，科学编制住房保障规划，实现“四个创新”，解决保障性住房资金供给、土地供应等难题，促进建立良性可持续的保障性住房供应模式，以保障公民基本的生存和居住权利，稳定人民对“住有所居”的预期。

提升法律保障层次，科学编制住房保障规划。一是制定保障性住房法律法规，从法律层面保障低收入群体基本居住权，合理确定住房保障范围、保障标准和保障方式，同时提高住房保障违法成本，增强处罚等法律措施。中国应将住房保障范围限定在城乡低收入住房困难家庭，应将外来务工人员纳入保障性住房申请范围；住房保障标准应为保基本住房需求，不保拥有产权；住房保障方式可明确为租赁补贴和实物配租等多种形式，为地方政府政策选择留出足够的空间，宜建则建，宜补则补，提高资源配置效率。二是科学编制规划。市县级保障性住房年度计划应根据当地实际情况进行充分论证，根据产业布局、就业、就学、就医、交通等公共设施情况选址，尤其是“城中村”、“旧城改造”、“棚户区改造”等项目，要防止出现开发商“吃肉”，将基础配套设施建设留给政府啃“硬骨头”的现象，确保基础配套设施齐全、新建保障性住房交通便利和宜居。

创新投融资方式，突破资金瓶颈制约。一是整合保障性住房补助资金。可以考虑在简化保障性住房种类的基础上，将现行中央各类保障性安居工程专项补助资金进行整合归并，统一按照因素法通过专项转移支付方式补助地方。二是充分发挥财政资金杠杆作用，以资本金注入、对开发商进行贷款贴息等方式，吸引社会资本参与保障性住房建设。三是注重运用金融创新手段，推广国内外设立房地产投资信托基金（REITs）融资的成功经验，引导社会资金投入，加快推动公租房建设。

创新土地利用方式，确保保障房用地供给。一是探索“混建”模式，提高土地综合“产出”效益。要求开发商进行商品房开发时必须配建一定比例的公租房，作为入市开发的资格条件，以解决地方政府对保障性住房土地供给动力不足的问题。二是提高容积率，节约集约利用土地。很多工业园区占地面积大，土地利用率普遍较低，可以考虑在园区内建设职工安居住房，缓解外来务工人员住房窘境。允许有建设用地的单位和企业集资建房，缓解职工住房紧张局面。三是借鉴香港经验，注重地下空间开发利用，建设商场和停车场等，有效提升土地附加值。

创新保障房供应模式，多渠道增加供给。一是从住房保障形式看，可以根据当地房源情况，灵活确定以实物补贴为主，还是以租金补贴为主。二是从供应模式看，可以考虑配建、收购、改建和盘活等方式，多渠道增加供给。如充分盘活、收购现有的公共物业及各机关企事业单位的腾退公房、直管公房，并对条件较差的公房可按公租房标准进行改造，以增加公租房房源。三是从供应主体看，积极研究探索房地产税改革后的接续政策，考虑将拥有产权房的社会个人作为保障房的提供者。

创新营运方式，形成可持续的住房保障体系。一是对于现已进入维护期、原来建设的廉租住房，地方政府可以考虑对过高的维护成本予以补助。二是对于新建社会化产权的公租房，可以成立专门的公租房运营管理机构，引入政企分离、权责分明的市场化运作机制，统筹协调处理公租房建设、配租、运营、后续维修等事宜；对于由政府持有产权的公租房可采用政府购买服务的方式，委托有一定资质的物业公司管理。三是对于配建模式形成的保障性住房，以及允许先行出租或出售一部分商业物业的公租房，可以采用以“丰”补“欠”模式，以商品房维修基金盈余抵补保障房维修基金的不足。四是要建立健全住房保障信息动态监管系统，完善保障性住房退出机制，通过提高租金、停止发放住房补贴等方式使不再符合保障条件的家庭退出住房保障范围。

另外，要注重加强保障性安居工程融资平台债务管理，严格控制融资平台债务规模，落实分年度债务偿还计划，妥善解决和处理相关债务，防范可能出现的政府债务风险。（作者单位：财政部综合司）