保障性住房供给管理的国际经验与借鉴

保障性住房的供给管理，不但在发展中国家是个难题，而且很多发达国家在2008年国际金融危机后，较高的失业率导致低收入人群增多，保障性住房供给问题也再次引起了人们的关注。笔者在经合组织工作期间，对经合组织

保障性住房的供给管理，不但在发展中国家是个难题，而且很多发达国家在2008年国际金融危机后，较高的失业率导致低收入人群增多，保障性住房供给问题也再次引起了人们的关注。笔者在经合组织工作期间，对经合组织成员国保障性住房制度进行了比较研究，发现了这些国家在保障性住房建设资金筹措、事权划分、供给模式等方面的一些共性经验。这些经验，对于我们开拓思路，创新保障性住房供给理念，完善我国保障性住房供应体系具有借鉴意义。

保障性住房供应管理的国际经验

从上个世纪三十年代开始发展至今，发达国家保障性住房集资建设和营运管理等方面已积累了许多经验，归纳起来，有以下几点：

1．法律保障，事权明晰。多数发达国家从法律层面确立低收入群体获得基本住房保障的权利，明确规定住房保障供给范畴、政府补贴形式、保障性住房供给模式、租金设定方法等。韩国1999年颁布了《国民基本生活保障法案》，规定了低收入群体享有基本居住权，可以从政府获得住房补贴等。对于外来人口是否有资格申请保障性住房的问题，有的国家也有明确规定。比如，法国从法律层面将符合条件的外来人口纳入保障性住房供给范畴，这里的条件有两个：一是收入标准，即承租对象家庭收入要符合申请条件；二是常住居民标准，即不论是否是法国人，只要是当地常住居民即可申请保障性住房或领取房补。所以，法国的保障性住房有很多都提供给了常居在法国的非洲人和阿拉伯人。在事权划分上，多数发达国家将保障性住房建设营运管理列为地方政府事务，中央政府通过转移支付形式给予一定补贴。比如，法国等国从法律上明确强调了地方政府在保障性住房方面的供给责任。

2．政府补贴形式多样，兼顾供需双侧。各国在保障性住房方面的财政补贴形式较多，总体上可分为对供给侧和需求侧补贴两大类。对供给方的补贴不外乎以下几种：对金融机构的利息补贴、对私营开发商的税费补贴等。对需求方的补贴主要是对低收入家庭的房租补贴，又分明补和暗补两类。明补即是低收入家庭直接从市场租房并获取现金形式的租房补助，暗补则是以优惠租金将保障性住房提供给低收入群体租住。各国在优惠租金的设定上有所不同，比如，美国按住户家庭收入的一定比例设定，其余部分由政府给予补贴；法国是中央政府设定租金上限，地区间租金水平存有差异。

3．社会资金为主，政府补贴为辅。总体看来，各国保障性住房建设以社会资金为主，政府补贴为辅。韩国低收入群体住房建设资金主要来源于国民住房基金抵押贷款和住房融资信贷抵押基金。自2002年以来，韩国政府对于不同类型保障性住房建设成本出资比重从10%-40%不等，国家住房基金出资和开发商出资比重基本稳定，分别是40%和10%，剩余的则由不同收入水平的低收入购房者承担40%-10%。2009年，法国新建保障性住房建设成本的71%来源于社会贷款，13%来源于地方政府财政补助，11%来源于地方政府出资设立的保障性住房建设公共公司（HLMS）自有资金，其余来自州政府补贴等。

4．供给模式多样化，供给主体多元化。发达国家保障性住房供给模式灵活多样，供给呈主体多元化特征，政府、隶属于政府的公共公司、私人开发商、甚至是社会居民都有可能成为保障性住房的提供者。美国推行“REITs融资、政府补贴”的模式，即各州政府通过设立房地产建设基金筹集社会资金，投入廉租房建设，随后又设立房地产投资信托基金（RE鄄ITs）收购房地产建设基金名下的住宅物业并长期持有，使得前期建设资金迅速退出。香港也采用了REITs融资模式。在法国，符合条件的低收入者可以按市场租金在住房二级市场租房，凭租房合同向政府申请房屋租赁补贴，这说明有产权房的社会个人也可以成为阶段性保障性住房的提供者。

借鉴与启示

虽然世界各国保障性住房供应管理运营模式不尽一致，但“他山之石，可以攻玉”。借鉴国际经验，有助于我们开拓思路，创新保障性住房供给理念，使百姓更有尊严地生活。

启示一：明晰政府与市场边界，最大化资源配置效益。保障性住房是公共产品或准公共产品，从理论上讲，是政府发挥作用的领域，政府应在制定保障性住房规划、出台财税优惠政策、增加财政投入、落实建设用地、投融资等方面进行组织协调推动。同时，要发挥市场在资源配置中的重要作用，将市场化建设运营模式引入保障性住房供给体系。我国人口众多，低收入家庭占相当比重，有限的财政资金难以满足实际需求，尤其是城镇化进程中，妥善解决1亿多农业转移人口“进得来、住得下、留得住”的问题，已经摆在面前无法回避，需要产业的支撑和基本公共服务的跟进，逐步将外来务工人员纳入当地保障性住房供给范畴已是大势所趋。这样一来，资金、土地等资源供需缺口会进一步增大，多渠道筹措保障性住房建设资金，实现投资主体多元化将是必然选择。因此，政府在加大保障性住房供给、“棚户区”、“城中村”改造投入力度的同时，还要充分发挥财政资金的杠杆作用，应用金融创新工具，通过财政、银行、保险、信托等多个渠道融通资金，吸引更多地社会资本参与保障性住房建设、管理和运营，收到少花钱多办事的效果。这里还要提一句，新加坡组屋计划是一种接近于“普惠制”的住房保障政策，这种模式不太适合我国实际情况。

启示二：明确各级政府住房保障事权，减少不必要的行政干预。各级政府之间应明确划分住房保障事权，尽量减少重叠或交叉事项。根据公共产品属性，按照受益、效率、激励相容和信息对称原则，中央政府主要负责保障性住房制度的顶层设计，如制定保障性住房法律法规，科学编制全国保障性住房发展规划，制定支持保障性住房建设管理方面的财政、金融、投资等宏观政策，负有对地方保障性住房绩效考核监管职责等。住房保障工作应实行属地化管理原则，列为市县政府责任，主要负责当地保障性住房年度实施计划的编制，落实税费减免优惠政策和建设用地供应、筹措建设运营资金，负责保障性住房建设质量监管、分配、后续管理及保障对象信息网络建设，及时跟踪保障对象财产变动状况，完善保障性住房退出机制，采取措施防范债务风险等等。

省级政府和中央政府一样，要通过转移支付制度安排对市县保障性住房供给给予适当支持，并对保障性住房资金使用、管理运营等负有监管职责。并负责保障性住房质量监管、分配、后续管理及保障对象信息网络建设，及时跟踪保障对象财产变动状况，健全退出机制。此外，还应注重建立省际间横向转移制度，即实施发达省份对欠发达省份的对口援建计划。 （作者单位：财政部综合司）