三分巢湖：撬动板结的行政区划

建市仅12年的地级巢湖市，如今已成记忆。8月22日，地级巢湖市被正式撤销。按照行政区划调整方案，原巢湖市管辖“一区四县”随之调整，其中居巢区撤销；庐江县划归合肥市管辖；无为县划归芜湖市管辖；含山县、和

建市仅12年的地级巢湖市，如今已成记忆。8月22日，地级巢湖市被正式撤销。

按照行政区划调整方案，原巢湖市管辖“一区四县”随之调整，其中居巢区撤销；庐江县划归合肥市管辖；无为县划归芜湖市管辖；含山县、和县(和县沈巷镇划归芜湖市鸠江区管辖)划归马鞍山市管辖；新设县级巢湖市由省直辖，合肥市代管。

中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任、研究员刘治彦接受记者采访时说，撤掉一个地级市建国以来少见，能批下来也很不容易。但是，从发展的角度来讲，某些行政区域规划不合理，独立发展很困难，拆分后并入地区有一些增长的要素，或许会发展得更好。

区域性特大城市起步

合肥之南的巢湖市，因湖得名。1999年，巢湖地区及县级巢湖市被撤销，设立地级市。12年轮回，巢湖市似乎从起点回到原点。

安徽省发改委地区处处长殷君伯接受媒体采访时称，处于合肥、芜湖、马鞍山之间的巢湖，由于历史和现实原因，这些年来经济社会发展塌陷了。而相邻的合肥、芜湖、马鞍山三市没有发挥辐射带动作用，反而像个海绵体一样吸食着巢湖的生产要素。

兄弟城市的南北夹击，造成了巢湖市在招商时并无优势可言。据统计，2010年巢湖市财政收入63.6亿元，同比增长21.1%，其中地方财政收入39.3亿元，增长26.9%。增速尚可，但在总量上和合肥、芜湖、安庆、马鞍山等市相比，已经落后太多。

尽管地级巢湖市建制极不稳定，但是其下辖的四个县建制却基本未受影响，且经济发展相对较快。这种弱市强县的现象，一些学者形象地称之为“小马拉大车”。

安徽省政府参事程必定认为，巢湖设立地级市违背了区域经济学的基本规律，其本身不具备区域经济中心的实力，对周边地区也就没有辐射和带动作用：“巢湖自己城市人口30万，下辖人口却达到900万；巢湖市区仅为30平方公里，而它整个辖区面积却有9000平方公里。”

分拆巢湖市的一个重要动因就是方便安徽省内区域经济中心的建设，合肥是不二之选。

长期以来，安徽省一直心怀缺乏一个特大中心城市的缺憾。作为省会城市的合肥，2010年人口总量570万人，只占全省的9.6%，低于同期全国省会城市13.3%的平均水平；GDP为2702.5亿元，占全省的比重为22%，经济首位度远低于其他省会城市。

“合肥与邻近省份的省会城市相比，经济总量小，也导致全省资源的集聚效应相对较低。在这种情况下，合肥急需做大，增强对省内城市的向心力，提高全省资源的集聚能力。”中国政法大学政治与公共管理学院副教授张永理接受记者采访时说。

事实上，近年来，合肥一直也想大力发展自身，设立滨湖新区就是一个标志，这也意味着合肥试图从内陆走向沿湖的滨湖城市。而此次三分巢湖，巢湖正式成为合肥的内湖，并使其距离“沿江省会”的梦想进了一大步，合肥如今距离长江最近仅有数公里的距离。

不仅如此，新合肥拥有708万户籍人口，人口占全省比例上升到12%；并以11408平方公里的国土面积一跃成为中国面积最大的城市。按照2010年的数据，“吞掉”庐江县后，合肥的GDP由原先的2700亿元增至3012亿元，一举跨过3000亿元门槛。

皖江“无缝对接”

2010年1月，国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，即定下以长江一线为发展轴、合肥和芜湖为双核、滁州和宣城为两翼的“一轴双核两翼”产业分布格局。

不过，问题接踵而至，由于区域内主要产业均靠招商而来，在各自为政的情况下，不免导致产业整体布局落实不到位，产业同构现象突出。

一个突出的例子就是横亘在三个城市之间的巢湖市，让三个产业结构较为相似的城市联系弱化了不少。而此次三分巢湖之后，三座城市实现无缝对接，对于有效协调产业招商，协调产业布局规划等，均将起到巨大作用。

程必定认为，这个方案将最大限度把皖江城市带承接产业转移工作提升至新的高度。而更大范围内看来，按照分拆方案，合肥、芜湖、马鞍山将正式连在一起，三者在钢铁、汽车、家电产业上具有很强的互补优势。

以家电产业为例，合肥白色家电产业庞大，但芜湖同样也不落后，而此次三分巢湖之后，两市成为“邻居”，这将在一定程度上有助于产业链的延伸，通过更为完善的协调机制来防止恶性竞争。

“合作、降低沟通成本将成为今后三市在协调产业规划方面的主题。”一位知情人士透露，安徽省上报给国务院的方案里也提到了这一点。

分拆巢湖带来的产业重组机会亦得以增加。以港口为例，位于江南的芜湖都曾经试图在长江北岸建设沿江工业园区和物流中转基地。尽管规划得到安徽省省政府批准，但由于长江北岸的无为县、和县归巢湖市管辖，致使规划无法实施。

此次分拆之后，将直接有助于芜湖港口的大规模发展。

事实上，芜湖和马鞍山一直在打造同城化，这次拆分后，今后两市的联系将更加紧密，对于同城化步伐将大有促进。

节约行政成本

“和当地的老百姓相比，政府官员的人事变动，可能是巢湖拆分最大的振荡波，主要来自利益阻力、心理阻力。”张永理告诉记者。

新华社报道称，从8月22日起，安徽省将全面启动行政区划调整的对接实施工作，计划9月10日前基本完成人员安置等主要工作。

从宣布拆分之日起，原巢湖市直机关干部如何进行安置，就成各界关注焦点。

据公开的方案显示：处级、科级及以下人员，分流至省直、合、芜、马和县级巢湖市，也可申请去省内其他地市，正处级原则上安排实职；50周岁以上或满30年工龄可自愿提前退休或离岗；市直属事业单位及其工作人员、机关工勤人员，全由合肥市接受。

地级巢湖市共有49个工作机构，其中，政府工作部门30个，直属机构9个，加上事业单位等，需分流的公务人员较多，如何消化吸收是个大问题。

尽管这样，人们对节约的行政成本仍充满期待。

地级政府的撤并，大量费用会随之而产生，有网友称，专项经费数额至少以亿元计。安徽方面并未公布经费数额，“拆分节省下来的钱，肯定要超过花费的钱。”程必定举例说，撤销地级巢湖市后，将有上千辆公车停开，这将节省约5000万元；原巢湖市每年大约100人出国，加上开会、接待等公费开支，撤并后这些费用也能节省下来。

业内专家认为，此次分拆巢湖市仅仅是个开始，更大范围的行政区划调整已在酝酿。

刘治彦告诉记者，不仅仅是安徽，当前各地调整区域规划方兴未艾，需要注意的难题除了安置撤销机构的人员外，还有要考虑，原来的区域能否融入新的新政单元？因为原有的利益格局被打破，新生力量可能被边缘化。

张永理认为，在大区域范围内，有形无形会形成一种竞争，产业的分工、要素的流动，逐渐会突破一些行政区划的限制。所以，调整行政规划，应该遵循经济活动自身的规律，按照产业发展的规律。