国采中心实例解析信息类产品招标采购重点难点问题

编者按：7月7日，中央国家机关政府采购中心首次以信息类产品政府采购为专题在青岛举办了2010年中央国家机关政府集中采购中级培训班。一些困扰采购单位信息类产品采购的常见问题在此次中级培训班上得到实例解析

编者按：

7月7日，中央国家机关政府采购中心首次以信息类产品政府采购为专题在青岛举办了2010年中央国家机关政府集中采购中级培训班。一些困扰采购单位信息类产品采购的常见问题在此次中级培训班上得到实例解析。中央国家机关政府采购中心相关负责人紧密围绕信息类产品政府采购中的重点、难点问题同与会人员分享了国采中心多年来信息类产品的采购经验。本版特以此为报道内容，以飨读者。

 

重点

采购需求、评审环节如何做到客观公正

热点问题一

如何让采购需求公平合理

采购案例一：某单位新主楼校园网系统集成项目

本项目共有4家投标人递交投标文件。经评标委员会技术审查后，虽然本项目参与投标是4家投标人，但是所投报网络设备分别为2个品牌的同一型号产品。根据《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》关于“多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为一个供应商计算”的规定，并就该情形请示财政部后，本项目4家公司的投标作为2个供应商计算。因此，本项目对招标文件做出实质性响应的投标人不足3家，本项目按废标处理。

点评：从市场行情来看，网络设备产品的品牌远远不止来投标的2个。本项目是由于采购人在采购需求中设置了一些倾向性的技术指标，其他品牌的产品不能满足招标技术指标的要求，或只能投更高档次完全没有价格竞争优势的产品，最后导致的结果就是其他品牌放弃投标。因此，无倾向性的采购需求才是保证采购项目顺利实施的前提。

采购案例二：某单位全热线交易系统采购项目

此项目产品种类涉及小型机、服务器、存储设备、交换机、路由器、防火墙和软件等十几个品目，技术指标非常复杂。为了让该项目顺利实施，国采中心先后3次对技术指标公开征求意见，并先后3次组织召开标前技术方案和技术指标专家论证会，听取设备主要生产厂商的意见并进行充分讨论，对一些指标做了必要调整，以避免在招标文件中对商务及技术指标设置限制性条款。同时，为避免多家集成商参与实施可能出现的权责不明、互相推诿等现象，国采中心还与用户反复讨论，对本项目的分包方式进行了调整。

点评：为保证项目公正性，形成多品牌间充分竞争，国采中心在招投标项目组织过程中探索出技术指标公开征求意见制度和专家论证会制度。通过将采购需求上网公示，充分征求各厂家的意见，必要时组织召开专家论证会，对具有倾向性的技术指标在保证采购质量的前提下适当调整，保证项目技术指标的公平、公正，避免在技术指标中设置排他性和限制性条款，做到最大限度地引入竞争，从而使招标取得良好的采购效果。

热点问题二

如何制定科学严谨、清晰明确的商务要求

采购案例一：某单位视频会议系统设备采购项目

本项目涉及的是视频会议系统设备的采购。项目投标人资质要求为“投标人须具有信息产业部颁发的计算机系统集成2级（含）以上资质；投标人须具有ISO9000系列质量体系认证资质”。资质要求非常明确。但是采购人在开标前一日书面来函要求修改投标人的资质要求，即将资质要求修改为“成功案例10个以上；产品案例、集成3点以上”。最终本项目的中标结果在公示期间收到其他投标人的质疑，质疑内容就是中标人不满足招标文件对投标人的资质要求，最后还投诉到财政部。最终处理决定是认为本项目招标文件的投标人资质要求不明确，项目废标。

点评：“成功案例10个以上”，对成功案例的类型是必须要求视频会议产品的成功案例，还是网络设备、服务器，甚至是台式机、打印机的成功案例？成功案例的证明方式是必须以合同为准，还是以用户出具的成功案例的证明文件为准，还是两者都可以证明，还是两者之外的其他证明方式也可？这些内容都没有明确的界定。这样的资质要求就很模糊，既不清晰明确，也不科学严谨。

实质性响应条款，尤其是投标人资质要求的表述不清晰明确，是项目采购失败甚至导致质疑和投诉的主要原因之一。而且实质性响应条款是不允许投标人在投标后补正的，投标人是否对实质性响应条款做出实质性响直接影响投标文件的有效性。实质性响应条款不满足将直接导致投标人的投标被拒绝。因此，明确的商务要求是减少项目投诉质疑、提高采购效率、保证项目顺利实施的关键。

采购案例二：某单位RFID（无线射频识别）系统设备采购项目

本项目采购人共提出5条投标人的资质要求。其中有2条的资质要求表述为“投标人必须在北京设有分支机构；必须保证所投RFID系统主体设备（馆员工作站、手持点检仪、自助借还设备、室外自助还书机、RFID安全门和标签转换站）至少有3个已完成并投入使用的图书馆实施用户案例，每一个案例中同时使用上述主体设备中的3种或3种以上的视为有效案例。”

点评：对于“投标人必须在北京设有分支机构”，什么叫分支机构？一个人、一间房是否能叫做分支机构？分支机构的准确定义是什么？分支机构需要什么样的商务文件证明？这些问题在投标人的资质要求中都没有给出具体解释，导致本条要求不是很明确。

对于“已完成并投入使用的图书馆实施用户案例”，实施用户案例是以什么做证明？是必须以甲乙双方签订的合同为准，还是以用户出具的案例证明验收文件为准，还是两者都可以证明，还是两者之外的其他证明方式也可以，这些问题在投标人的资质要求中都没有给出具体解释。不明确的投标人资质要求，最终导致的是未中标供应商对中标候选人的中标资格的质疑，从而严重影响了本项目的采购效率。

热点问题三

采购人如何客观公正地履行评审职责

采购案例一：某单位统一图书馆自动化系统采购项目

本项目是某单位要采购统一的图书馆自动化系统及系统的安装、调试、培训和售后服务等。5家投标人参与投标，项目招标和评审阶段都很顺利。但是中标结果公示后，有2家投标人分别向财政部提起投诉。财政部经调查，做出如下处理决定：

第一，采购人代表评审时存在明显不合理、不正当倾向性。本项目评标委员会由5名随机抽取的评审专家和2名采购人代表组成。评分细则规定“产品品牌形象和市场占有率”等3项技术项目占14分，对上述项目进行评分时，2名采购人代表给中标人打满分14分，给2家投诉人打0分。而投标文件显示，3家公司均有销售业绩和应用案例，在“市场占有率”等方面差异不大，2家投诉人不应当得0分。同时，中标人与排名第2的投诉人最后综合得分仅差0.8分，2名采购人代表的评分直接影响了中标结果，属于《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第77条规定的“在评标过程中有明显不合理或不正当倾向性”的情形。

第二，评标委员会成员存在没有按招标文件规定的评标方法和标准评审的行为。招标文件服务部分对技术培训标准和条件的打分分为3档，不完全满足招标文件要求0分，满足招标文件要求3分，优于招标文件要求4-5分。即最终打分只能是0分、3分、4-5分，但是评委会成员给中标人打2分，没有按照招标文件和标准进行打分，违反了18号令第49条第2款“评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标”的规定。

最终财政部认定本项目中标结果不成立，项目废标，责令重新组织采购。

点评：采购人应当严格按招标文件规定的评标方法和标准客观公正地履行评审职责，一方面应在不违规的前提下准确表达单位需求，向评委会清晰介绍标书中的重点要求，对采购人担心和关注的重要问题引导评审专家注意到这些打分项上；另一方面，应认真独立打分，不影响其他专家的评审工作，评审中认真听取其他专家意见，记录专家提出的采购环节中应注意的有关事项，确保采购质量。

热点问题四

如何创新项目评审方式方法、提高项目评审质量

采购案例一：某单位基础信息服务总集成项目

本项目是为某单位采购信息化建设工程的总集成服务，包括中央控制系统和指挥中心、网络系统需求分析和结构规划、互动调度子系统、三维场景信息展示和视景仿真平台、热线服务系统、观众服务系统、实物展项管理、互联网服务系统等应用系统的开发与集成、软硬件的配合、系统运行的维护及信息化建设中的统一管理。7家公司参与投标。

点评：本项目是目录外的服务类采购项目。本项目的很多子业务系统的开发具有很强的专业技术特点，对投标人的综合能力要求很高，如果只是要求投标人泛泛地讲方案，效果未必能好。

根据本项目的技术特点，国采中心向用户提出增加对投标人核心功能视频演示的要求，即投标人在提交投标文件的同时，还须提交视频演示光盘，同时提出视频演示的具体要求，提交演示本项目核心功能的快速模型，包含GIS、手机、观众服务等专业应用系统的开发模型以及和其他业务系统的集成等，与视频演示要求同项目评分细则对应。

最终建议被用户采纳，视频模型演示在项目评审中起到很好的效果，视频演示更直观更生动，供应商的专业技术水平也得到了最大程度的体现。专家也对视频演示给予了肯定，认为这是一种评审方式方法的创新，同时，也为国采中心今后探索项目评审方式方法提供了新的思路。

 

特点

变化速度快、需求多样化、兼容性高、政策性强

根据2009年信息类产品政府集中采购数据，中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）认为，信息类产品政府集中采购呈现四大特点：一是信息类产品技术变化迅速，产品更新换代频繁，市场价格变化快。二是信息类产品用户需求多样化，很难做到配置上的统一。三是部分信息类产品由于其专业性的特点，对系统的一致性、兼容性要求较高。四是国家关于信息类产品政府采购的政策要求多。

谈到信息类产品技术变化迅速、产品更新换代频繁、市场价格变化快时，中央国家机关政府采购中心相关负责人举例说：“以计算机产品为例，其出厂成本主要包括计算机各选配件的成本，如CPU、硬盘、内存等原材料的采购成本。就CPU、硬盘、内存等计算机配件来说，其硬件材料成本很低，更多的是技术研发成本。这些原材料产品的最大特点是产品创新步伐快、生命周期短、更新换代频繁。产品上市初期，企业急于收回前期技术研发成本，以便将利润投入到新产品的研发中，造成产品上市初期价格较高。但是随着产品的快速衰退，价值和价格也随之递减。这种区别于传统产品的易逝特性是IT产品市场价格变化快的主要原因。”

对于信息类产品用户需求多样化，很难做到配置上统一的特点，该负责人表示，不同的业务需求导致不同的采购需求。中央单位由于点多面广，业务需求很难做到配置统一。同时，多样化的采购需求带来批量采购打包难的问题，不但产品技术配置不一样，而且对售后服务的要求也有很大差异。部分信息类产品由于其专业性的特点，对系统的一致性、兼容性要求较高主要体现在硬件设备维保服务的采购、存储设备的采购以及通用软件的采购上。

此外，国家关于信息类产品政府采购的政策要求多的特点主要体现在《政府采购法》、《政府采购进口产品管理办法》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》、《自主创新产品政府采购评审方法》、《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》、《无线局域网产品政府采购实施意见》、《关于信息安全产品实施政府采购的通知》等相关规章制度上。(本版文字陈昂袁瑞娟)

 

难点

如何加强服务采购执行力

难点一

招标项目如何发挥政府采购的政策功能，避免设置不合理的要求？

解读：实践中，经常会遇到采购人提出的商务要求同政府采购的政策功能相违背的情况。

一是对投标人注册资金的要求。《政府采购法》第9条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第9条明确规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。把注册资金作为资质要求不但排斥了中小企业，而且同法律法规也相违背。

二是对投标人营业执照注册地点的要求。投标人营业执照注册地点并不能完全反映投标人的项目实施能力，把投标人营业执照注册地点作为资质要求是不合理的商务要求。甚至还有采购人提出投标人必须在其采购人单位实施过项目，有过在该采购单位实施项目的经验，若把上述要求作为资质要求或额外加分项，都是差别对待供应商，在招标文件的商务要求中是应该避免的。

难点二

原厂维保服务采购项目该采取何种采购方式？

解读：工作中，国采中心经常会遇到采购小型机、网络设备甚至是台式计算机等硬件设备的原厂维保服务。指定品牌的原厂续保服务采购具有“只能从唯一供应商处采购”的特点，虽然符合政府采购法规定的采用单一来源方式采购规定的情形，但需要到财政部申请变更采购方式，时间长、程序繁琐，于是很多采购人坚持采用公开招标的方式。

比如某单位硬件设备维保服务采购项目共分4包，分别是采购小型机、网络设备、视频会议系统、机房电源设备的原厂维保服务。项目虽然采用公开招标的方式，但是由于项目本身具有单一来源的特点，节资率很低。

如今，维保服务的规模呈上升趋势，各部门信息化设备陆续面临到期续保，但对于原厂续保服务项目采购究竟是采用单一来源方式还是公开招标方式一直存在争议。

难点三

如何处理网络设备、服务器等硬件设备采购、系统集成服务采购和应用软件开发采购之间的采购关系？

解读：工作中，不少采购人提出在大型信息化建设项目中有关处理网络设备、服务器等硬件设备采购、系统集成服务采购和应用软件开发采购的先后次序问题。

经过几年实践，国采中心认为服务器、网络设备等硬件设备采购与系统集成服务密切相关，而与应用软件开发服务关联不大。从这几年采购人委托采购的项目看，不少硬件设备采购项目是直接包含配套系统集成服务，其中硬件设备占绝大多数，系统集成服务收费一般占硬件设备总金额的8%-10%。

对应用软件开发而言，从信息系统建设的进度安排看，因项目执行周期的差别，要比硬件设备采购提前执行，通常要根据其复杂程度和开发周期而定，提前的周期一般是半年到一年；从潜在供应商的业务范围看，一般要求供应商为专业化的软件开发企业，通常如应具备软件企业和软件产品证书、CMM（软件能力成熟度模型）认证等，而硬件设备采购项目一般要求供应商具备一定集成能力，但能同时满足这几方面要求的供应商较少。

从典型案例来看，这几年国采中心先后承担过国家应急平台一期工程、民航局电子政务外网平台、国家统计局、知识产权局、外汇管理局等部门委托的软、硬件项目，尚未出现硬件采购和软件开发同时委托、同期采购的情形，往往都是在应用软件开发完后进行硬件设备的采购。

难点四

公开招标该如何计算有效投标人的数量？

解读：财政部在2003年给河北省财政厅的复函《关于多家代理商代理1家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》中有“如果有多家代理商参加同一品牌同一型号产品投标的，应当作为1个供应商计算”的表述。

如果按照该函的理解，指定品牌的原厂续保服务采购项目的几家投标人只能按一个供应商计算。那么该项目采用公开招标的方式就不成立了。投报一个品牌产品或服务的2家或多家投标人究竟是算一个投标人还是多个投标人在政府采购的相关法律法规中一直没有明确的要求。

难点五

CMM资质是否可以作为投标人的资质要求？

解读：软件开发项目的招标过程中，经常遇到采购人提出将CMM/CMMI作为合格投标人的条件。尽管没有法律法规的明确规定，但是国采中心认为在政府采购中将CMM/CMMI作为合格投标人的条件是不合理的。

其主要原因：一是CMM/CMMI认证是由美国卡内基梅隆大学软件工程研究所（SEI）提出的，只是一个评估的依据和过程改进的框架，并不是一个标准；二是CMM/CMMI不是为软件研究性项目设计的，而是为产品项目设计的；三是CMMI认证给企业带来沉重负担，企业希望推出更适合本土企业实际应用的软件过程改进模型或过程改进方法。同时，在进行CMMI4或CMMI5评估时，国外评估组织要求软件企业提供大量的基础数据，从信息安全角度讲，企业开展CMMI评估会对国内企业信息安全造成一定威胁。